Приказ обыкновенно помещался в просторной избе из двух – трех срубов и был покрыт дранью и тесом. Изба отапливалась глиняными печами, а двери и окна для тепла были обиты сукном и войлоком. Простые сосновые столы и скамейки составляли всю обстановку приказов. Дела хранились в лубяных и осиновых коробах. Один из европейских разведчиков, служивших при дворе Ивана Грозного, докладывал начальству:
«Во всех приказах находится очень много писцов, пишущим красивым почерком и довольно хорошо обученных счетному искусству. Брать подарки всем воспрещено под угрозою наказания кнутом, но втайне это все-таки происходит: особенно часто писцы берут «посулы», благодаря которым часто можно узнавать и о самых секретных делах, находящимся в их руках. Иногда они даже сами идут к тем, кого данное обстоятельство касается, и предлагают им за некоторое количество денег открыть дела. При этом часто они допускают грубый обман, сообщая вымышленное вместо истинного, частью из боязни опасности для себя в случае, если дело выйдет наружу, частью же вследствие незнания дела».
У московских царей не было постоянных контролирующих учреждений, и они всегда больше рассчитывали на частные изветы – подметные доносы без подписи, анонимки, и на ссоры самих приказных людей. Внутренний контроль в приказах предусмотрен не был.
Слово «дьяк» в переводе с греческого означает «служитель». Дьяки руководили канцеляриями центральных и местных учреждений. Дьяки за службу получали денежное жалование и «верстались» поместным окладом – землей. К 1676 году число дьяков более сотни, к концу XVII века стало около двухсот. В обязанности дьяков входило:
«В приказах с боярами и прочими судьями сидеть и дела слушать и приговаривать общее, а оные приговоры крепить и помечать и указы закреплять им, дьяком, одним».
Дьяки составляли особый класс служащих, состоящий по преимуществу из людей низкого происхождения. Постепенно создалась наследственная приказная бюрократия, связанная между собой.
Подьячие являлись низшими чинами приказной администрации. Под руководством дьяков они выполняли основную делопроизводственную работу в центральных и местных государственных учреждениях. Подьячие делились на старших, средней статьи и младших, получали денежное, хлебное, а иногда и поместное жалование. Всего в приказах было от нескольких человек до нескольких десятков и даже сотен подьячих. Старшие подьячие вместе с дьяками руководили составлением документов – средние готовили их тексты, наводили справки в архиве приказа; младшие осуществляли техническую работу по переписке документов набело. В провинциальных учреждениях – таможенных, земских, губных – подьячие самостоятельно вели делопроизводство. Труд приказных служащих часто не оплачивался, и они жили лишь за счет «приношений» просителей.
Именно дьяки и подьячие с конца XV века управляли Московским государством – и именно они особенно усилили свое влияние при Иване Грозном, который противопоставил приказную, дьяческую систему служилой элите России. Безродные и нищие приказные, возглавляемые царем, ставшим государем – убийцей на троне, начали резню высших сословий России, имевших богатства и земли, и озабоченных не набиванием сундуков золотыми монетами, а величием и процветанием, своей Державы, которая может называться великой только тогда, когда в ней живут счастливые люди. На страну опустилась опричная ночь. Умная и образованная элита государства была уничтожена. Вот когда начался Большой террор – недаром глава ВКП(б) И. В. Сталин так любил Ивана Грозного, Иван IV был душой и рычагом всей приказной системы. Приказные бояре, дьяки, подьячие являлись только приказчиками царя, который пытаясь контролировать все и вся, входил во все детали управления и везде пытался руководить сам. В результате личное участие царя в громоздком аппарате управления государством стало фикцией. Приказной строй лишился своего организующего начала и сам начал становиться властью.
Московские цари никогда не любили и не соблюдали кодексов и общих сводов законов, действующих на всей территории государства. Они постоянно нарушали законы своими сепаратными указами. На общие законы цари смотрели не как на нормы, которые следует применять всегда и везде, а как на приблизительные образцы для своих решений, своей «самодержавной» воли.
В начале XVII века был издан общий закон – не давать на откуп кабаков дворянам. Через несколько лет Печатный приказ проверил исполнение этого закона – оказалось, что большинство совсем не знали этого указа, а остальные не исполняли общего закона, руководствуясь особыми государевыми указами, меньшинство исполняло новый общий закон. За подобную «самодержавную» систему управления Московское царство заплатило ужасающей Смутой 1605–1612 годов, чудом не уничтожившей само государство. Приказная система первый раз завалила трупами всю Россию.
Приказная система, прогнившая и коррумпированная, снизу доверху, могла уничтожить все достижения Московского царства. Доходило до того, что дьяки «за хабар» подсовывали невест московским государям от тех государств или боярских кланов, послы и представители которых «отстегивали» необходимую сумму «приказной душе». Описания государственного устройства Московского царства XVI–XVII веков, сделанные иностранцами при царском дворе – ужасающие.
Реформировать нереформированное попытался Петр I. Ему удалось многое сделать, «Россию вздернув на дыбы». Но победить чиновников он не смог – «полуобразованная и разноименная толпа бюрократов, самонадеянных, скорых на всевозможные прожекты, не менее корыстных, наглых в своих сношениях с населением и расточительных как люди, неожиданно получившие большое наследство полезло во власть; за этим поколением пошли другие» – писал выдающийся российский историк начала XIX века С. Б. Веселовский.
Петр I проводил преобразования в России сверху, что поставило аппарат управления в особые условия – при отсутствии общественного контроля в России бюрократия, чиновничество превратились в особый социальный слой. Вся последующая история Российской империи характеризуется резким ростом чиновничества и расширением сети государственных учреждений.
В мировой истории известен единственный способ противостояния чиновническо-бюрократической организации власти – более рациональное ее устройство, которое охватывает самые разнообразные стороны жизни – экономику, общественно-социальные отношения, политику, науку, культуру. Главное в реформах – перестройка чиновничьего аппарата и бюрократии. Административно-чиновничья «модернизация» страны – основная цель реформ – должна стать одновременно их движущей силой.
Слой, образовавшейся в петровское время, главной особенностью которого была не только знатность происхождения, уже можно было считать номенклатурой. За счет политической карьеры и роста богатства «новых петровских» княжеско – боярский слой размывался, в него входили не знатные и не родовитые люди. «Наверх» шли несколькими способами – службой, выслугой, выгодной женитьбой на представителях родов – реальных носителей власти, фавором у царя. «Новые русские» Петра I, выдвинувшиеся при нем, начали скупать наследственные имения знати, используя все способы, и интегрировались в правящий класс землевладельцев. Почти все окружение Петра было в родстве между собой.
Теперь на сцену выступили чиновники, в силу своего положения, умственного и культурного развития, не интересующиеся выгодами и пользой для страны происходящих реформ. Перемены в стане интересуют всегда бюрократию только с точки зрения выгоды, карьеры. Их интересуют только должности, оклады, вакансии, социальный статус, служба в столицах. Недаром А. С. Пушкин заявил: «Догадал же меня черт родиться с умом и талантом в России».
Бюрократия не имела еще «собственного» законодательства, зато играла большую роль в решении крупных имущественных споров. До Петра I писанного законодательства не было, действовали по традиции. Только Сенат установил чиновникам оклады, которые не соответствовали стоимости жизни. И тогда выпустили джина из бутылки – в Россию пришла коррупция.
Петр Великий при создании Империи хотел иметь точные правовые нормы – в 1720 году был создан Генеральный регламент, содержавший правила поведения чиновников. Многие и многие указы Петра I заполнены информацией о коррупции. Однако средств в государстве постоянно не хватало и деньги чиновникам платились плохо, часто с большой задержкой. Жалобы бюрократов завалили все инстанции. Мелкие чиновники не получали жалованья годами. «Поэтому» бюрократам разрешили приобретать собственность – «беднякам» нельзя было поручать ведение имущественных дел.
Переведя чиновников на оклад, Петр I стремился поставить в большую зависимость от самодержца чиновников. Бывшее в приказной иерархии нормой получение платы у населения за услуги объявили преступлением, а преступника вне закона. Разница с выплатой оклада содержания и стоимостью жизни, а также соблазна больших денег от ведения дел бюрократией привели к появлению коррупции – комплекса неписанных правил поведения и круговой чиновничьей поруки. Этот «кодекс коррупционера» поставил чиновников вне контроля общества.
