Следует согласиться с В.В. Кваниной, отмечающей в контексте вывода о неэффективности функционирования института саморегулирования то обстоятельство, что недостатки в правовом регулировании во многом обусловлены отсутствием единых подходов к выстраиванию системы саморегулирования в отдельных отраслях и отклонением от базовой концепции саморегулирования в рамках отраслевых законов[497].
В целом заявляемая в качестве административной реформы оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям (далее также СРО).
В этом смысле СРО призваны исполнять особую роль, выступая в качестве центров разработки правил осуществления определенных видов деятельности и осуществляя полномасштабный контроль их соблюдения. Возложение именно таких функций позволяет говорить об особой роли саморегулируемых организаций, которые, как справедливо обращают внимание Э.В. Талапина[498], С.А. Денисов[499] и др. авторы, по замыслу административной реформы не могут уподобляться юридическим лицам, создаваемым участниками гражданского оборота в различных областях в инициативном порядке в целях самоорганизации своей деятельности (в т. ч. предпринимательской или профессиональной), удовлетворения своих частных потребностей и интересов.
Тем самым признается самостоятельный характер института СРО и возможность его приспособления к целям административной реформы, проводится четкая структурная и функциональная грань между СРО и органами власти, за счет чего
СРО представляются не в виде специфического государственного органа власти или квазиоргана, а в виде самостоятельно существующего института, специфические черты которого позволяют приспособить его для принятия части функций, от осуществления которых государство отказалось.
Законодатель иногда дает повод для суждений о зависимости саморегулирования от государственного регулирования, полагая возможным воздействовать на одни и те же сферы общественных отношений с использованием этих по сути различных способов правового регулирования. Так, п.6 ч.1 ст.29 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[500]определяет, что организация охраны здоровья осуществляется путем управления деятельностью в сфере охраны здоровья на основе государственного регулирования, а также саморегулирования, осуществляемого в соответствии с федеральным законом. П.3 ст.3 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»[501] в качестве принципа законодательства о физической культуре и спорте называет сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта.
Не отрицая самой возможности применения в одной и той же сфере общественных отношений государственного регулирования и саморегулирования, следует четко разграничить их пределы. В таких условиях правовое регулирование экономики приобретает черты комплексности, свойственной и многим нормативным правовым актам, и элементам системы законодательств.
Допуская соединение в рамках саморегулирования частноправовых и публично-правовых начал, следует признать возможность формирования комплексной отрасли законодательства о саморегулировании, включающей в себя объединенные функциональным единством разноотраслевые нормы, которые в своей совокупности призваны регулировать отношения, построенные на принципах саморегулирования и являющиеся по своей природе частноправовыми. Существующие здесь административно-правовые отношения направлены на установление границ проявления частноправовых отношений и их организацию при складывающейся сложносоставной системе внутренних связей (что наиболее характерно для СРО и в меньшей степени для договорного саморегулирования). Вместе с тем следует критически относиться к идее признания саморегулирования комплексным правовым образованием в системе права, поскольку саморегулирование является способом социального регулирования общественных отношений, а не самостоятельной группой отношений, способных составить предмет комплексной отрасли права.
В действующем законодательстве не нашли своего закрепления термины «государственное регулирующее воздействие», «государственное регулирование экономики», «государственное регулирование предпринимательства». Необходимость их выработки не только назрела, но и стала жизненно необходимой, поскольку правовое регулирование экономики стало разнообразнее, в законодательстве появились новые инструменты и способы воздействия на экономику посредством различного рода правовых механизмов.
Поэтому актуальны и необходимы исследования состояния и перспектив развития российского законодательства, действующего в сфере правового регулирования экономики[502].
В доктрине предпринимательского права можно считать устоявшимся такой термин как «государственное регулирование экономики». Но параллельно с этим законодатель стал использовать иные способы, непосредственно или опосредованно через другие правовые средства влияющие на общественные отношения, в связи с чем назрела потребность в выработке более общего понятия, способного охватить в качестве способов правового регулирования экономики и «государственное регулирование экономики», и иные смежные с ним способы социального регулирования.
Таковым могло бы стать понятие «социального регулирования общественных отношений», охватывающее все санкционируемые и нормативно закрепляемые государством правовые способы воздействия на общественные отношения.
Говоря об этом правовом явлении, хотелось бы обратить внимание на одну связанную с этим методологическую проблему. Основным направлением в современной науке является рассмотрение проблем государственного регулирования экономики с позиций гражданского, предпринимательского или административного права. Причем зачастую в научных исследованиях используются аргументы, характерные скорее для науки административного права, что приводит к рассмотрению саморегулирования как одного из средств государственного регулирования экономики без учета имманентно ему присущего частноправового характера. При этом игнорируются иные способы социального регулирования общественных отношений (квазирегулирование и совместное регулирование (урегулирование)).
Именно поэтому необходимость государственного вмешательства в экономические процессы в современных условиях связывают с самой природой рыночных отношений. В рыночных условиях хозяйствования отсутствуют действенные механизмы, способные защитить общественные интересы в целом и оградить общество от нежелательных последствий в будущем. Например, рынку не свойственно оценивать последствия расширяющейся производственной деятельности фирм на экологию, риски, связанные с оборотом опасных с точки зрения общества товаров, производителям невыгодно выпускать социально значимые товары[503].
Однако при рассмотрении проблем социального регулирования общественных отношений следовало бы исходить не только из публичного интереса, институционально присущего государству, но и учитывать частные интересы лиц, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность, и их сообщества в лице соответствующих объединений как выразителя общественного интереса.
Степень вмешательства государства в экономические процессы обусловливается обеспечением иногда разнонаправленных интересов предпринимательского сообщества, стремящегося к максимизации дохода, и общества в целом с целью сохранения и улучшения благополучия последнего.
Поэтому государство должно вмешиваться при выявлении экономической и социальной ситуационной невозможности или излишней затруднительности достижения баланса интересов, когда участники рыночных отношений самостоятельно не могут решить возникающие проблемы.
И в зависимости от типа рыночных отношений, сектора экономики, степени опасности возможных неблагоприятных последствий, социальной зрелости участников отношений и общества, состояния законодательства и прочих факторов государство должно разумно выбирать наиболее оптимальный набор способов достижения планируемых результатов, системно взаимосвязанных между собой, за счет чего формируется и нормативно обеспечивается тот или иной тип государственного вмешательства.
