«Несмотря на большие трудности и мощное сопротивление… основные контуры» системы, предложенной Манном, «были созданы к середине XIX столетия»{63}. С тех пор бoльшая часть детей посещала государственные школы. Только немногие продолжали посещать так называемые частные школы, главным образом школы, находившиеся под началом католической церкви и других религиозных конфессий.
Соединенные Штаты не были одиноки в своем переходе от системы c преобладанием частных школ к системе с преобладанием государственных школ. Один авторитетный источник охарактеризовал «постепенное принятие точки зрения о том, что образование должно быть обязанностью государства» как «наиболее значительную» общественную тенденцию XIX столетия, которая и во второй половине XX века «все еще оказывает влияние на системы образования во всех западных странах»{64}. Примечательно, что эта тенденция зародилась в Пруссии (в 1808 году) и, примерно в то же время, в наполеоновской Франции. Британия подключилась к движению даже после Соединенных Штатов. «Зачарованная идеями laissez faire, она долгое время колебалась, прежде чем допустить вмешательство государства в вопросы образования». В конце концов в 1870 году была введена система государственных школ, хотя начальное образование не было обязательным до 1880 года, а плата за обучение существовала до 1891 года{65}. В Англии, как и в США, школьное образование было практически всеобщим еще до того, как правительство взяло его в свои руки. Профессор Вест убедительно показал, что переход образования под правительственный контроль в Англии, как и в США, был результатом давления со стороны учителей, чиновников и благонамеренных интеллектуалов, а не родителей. Он делает вывод, что правительственный контроль над сферой образования привел к снижению качества и разнообразия школьного образования{66}.
Наряду с системой социального страхования образование является еще одним примером общности авторитарного и социалистического мировоззрений. Аристократическая и авторитарная Пруссия и императорская Франция были пионерами в государственном контроле за образованием. Социалистически ориентированные интеллектуалы в США, Англии и позднее во Франции были главными сторонниками государственного контроля в своих странах.
Введение государственной школьной системы в Соединенных Штатах, ставшей островком социализма в море свободного рынка, лишь в незначительной степени отражало зарождавшееся среди интеллектуалов недоверие к рынку и добровольному обмену. Главным образом, оно отражало значимость, придававшуюся сообществом идеалу равенства возможностей. Способность Горация Манна и его последователей «оседлать» эти умонастроения помогла им преуспеть в их крестовом походе.
Излишне говорить, что государственная система школьного образования трактовалась не как «социалистическая», а просто как «американская». Наиболее важным фактором, предопределившим характер функционирования системы, являлась ее политическая децентрализованность. Конституция США сильно ограничивала полномочия федерального правительства, и поэтому оно не играло значительной роли. Власти штатов в основном отдавали контроль над школами на откуп местному сообществу, городу, городку или административному району крупного города. Пристальный родительский контроль над политическим руководством школьной системы частично заменял конкурентную среду и обеспечивал воплощение в жизнь наиболее широко разделяемых пожеланий родителей.
Ситуация начала меняться еще до Великой депрессии. Объединялись и укрупнялись школьные округа, и все более широкие полномочия предоставлялись профессиональным работникам образования. После депрессии, когда широкая общественность наравне с интеллектуалами преисполнилась безудержной верой в достоинства правительства, и особенно центрального правительства, упадок мелких школ и местных школьных советов превратился в полный разгром. Произошел быстрый сдвиг власти от местного сообщества к более крупным структурным единицам — крупному городу, округу, штату и, еще позднее, — к федеральному правительству.
В 1920 году 83 % ассигнований на государственные школы осуществлялось из местных фондов, федеральные субсидии составляли менее 1 %. В 1940 году доля местных фондов сократилась до 68 %. В настоящее время она составляет меньше половины. Правительства штатов обеспечивали бoльшую часть остального финансирования: 16 % — в 1920 году, 30 % — в 1940-м, а в настоящее время — более 40 %. Доля федерального правительства все еще невелика, но быстро увеличивается: от менее 2 % в 1940 году до почти 8 % в настоящее время.
По мере того как профессиональные работники образования получали все большую власть, контроль со стороны родителей ослабевал. Кроме того, функции, предписываемые школам, изменились. Все еще считается, что они должны учить чтению, письму и арифметике и передавать базовые ценности новому поколению. В дополнение к этому школьное обучение рассматривается как средство обеспечения социальной мобильности, расовой интеграции и других целей, лишь отдаленно связанных с его основным предназначением.
В главе 4 мы упоминали теорию бюрократического замещения, предложенную доктором Максом Гэммоном при исследовании британской национальной системы здравоохранения;по его словам, «в бюрократической системе… увеличение расходов непременно сопровождается сокращением производства… Такие системы действуют как „черные дыры“ в экономической вселенной, одновременно засасывая ресурсы и сокращая „выпуск“ продукции»{67}.
Эта теория полностью применима к анализу последствий растущей бюрократизации и централизации государственной системы школьного образования в Соединенных Штатах. За период с 1971/1972 по 1977/1978 учебный год общая численность педагогического состава в государственных школах США возросла на 8 %, затраты на обучение одного ученика в долларовом выражении увеличились на 58 % (11 % с поправкой на инфляцию). Затраты явно выросли.
Численность учащихся снизилась на 4 %, количество школ также уменьшилось на 4 %. При этом качество обучения понизилось еще больше, чем количественные показатели; об этом свидетельствует снижение отметок на стандартных экзаменах. Выпуск явно снизился.
Является ли снижение производства на единицу затрат следствием увеличения бюрократизации и централизации организации? Что касается фактов, за период с 1970/1971 по 1977/1978 учебный год число школьных округов сократилось на 17 %, что явилось продолжением долговременной тенденции к увеличению централизации. Что касается бюрократизации, в более раннем пятилетнем периоде, за который у нас имеются данные, с 1968/1969 по 1973/1974 год число учащихся возросло на 1 %, а общая численность педагогического состава — на 15 %, и при этом число учителей выросло на 14 %, а руководителей — на 44 %{68}.
