Для принятия законопроекта требовалось его одобрение каждой из палат. Основные законы не предусматривали никаких последующих действий в случае отклонения законопроекта одной из них. Вместе с тем, на практике были выработаны некоторые согласительные процедуры, применявшиеся, когда сторонники законопроекта из одной палаты надеялись найти компромиссный вариант, который был бы принят обеими палатами. После одобрения двумя палатами законопроект, для того чтобы стать законом, подлежал утверждению императором. Подавал его на подпись царю (независимо от того, какая из палат принимала законопроект первой, а какая – второй) председатель Государственного совета. Император обладал правом абсолютного вето. Если законопроект не получал одобрения одной из палат или не был утвержден монархом, то его нельзя было вносить на повторное рассмотрение в течение той же сессии.
Стоит иметь в виду, что император мог по предложению Совета министров принимать акты, имеющие силу закона в период между сессиями Государственной думы, если признавалась вызванная чрезвычайными обстоятельствами необходимость. После созыва Государственной думы такой акт должен был быть ей представлен, затем пройти процедуру утверждения и Государственной думой, и Государственным советом. Если одна из палат отклоняла этот акт, то он терял силу. Однако созыв Государственной думы был прерогативой царя, и он мог при желании отложить его на относительно долгое время. Тем не менее Основные государственные законы указывали, что акты, принятые императором в порядке законодательства, вызванного чрезвычайными обстоятельствами, не могли вносить изменения в сами Основные законы, в Учреждения Государственного совета и Государственной думы, в постановления о выборах в Совет или в Думу.
Государственная дума и Государственный совет участвовали в принятии не только законов, но и государственного бюджета, хотя и бюджетные права их были несколько ограниченными. «Кредиты на расходы Министерства императорского двора, вместе с стоящими в его ведении учреждениями, – говорится в статье 73 Основных законов, – в суммах, не превышающих ассигнований по государственной росписи на 1906 год, обсуждению Государственного совета и Государственной думы не подлежат». Не подлежали также обсуждению указанными палатами и изменения указанных кредитов, которые обусловливались постановлениями Учреждения об императорской фамилии в соответствии с произошедшими переменами в царской семье. При принятии бюджета палаты парламента были ограничены уже взятыми Россией обязательствами: «…не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам или по другим, принятым на себя Российским государством, обязательствам». При этом правила рассмотрения бюджета Государственной думой выделяли забронированную и незабронированную части государственной росписи. Под забронированной частью понимались ассигнования, опиравшиеся на существующие законы, штаты и высочайшие повеления, которые Дума не имела права исключать. Совет министров, как это показала практика, начиная с 1907 года, когда впервые обсуждали бюджет на 1908 год, стремился забронировать как можно бо́льшую часть бюджета. В результате этого бюджетные права первого российского парламента были не очень-то широки.
Палаты парламента обладали все же и некоторыми контрольными полномочиями. В частности, как явствует из статьи 66 Основных законов, «Государственному совету и Государственной думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными». Однако министры и другие члены правительства, а равно и Совет министров в целом не несли ответственности перед палатами парламента. Правительство же формировалось без какого-либо участия Государственной думы или Государственного совета.
Таким образом, в результате принятия Основных законов 23 апреля 1906 года в России появилась первая Конституция, хотя и далекая от идеалов конституционализма, а абсолютная монархия уступила место дуалистической. Первый российский парламент появился как вынужденная уступка царя революционному движению. При этом, однако, было сделано все возможное, чтобы парламент оказался как можно менее влиятельным, а в его составе преобладало дворянство. Император в начале XX века всячески избегал перемен и надеялся сохранить прежние устои, опираясь на верное трону и крепкое, как представлялось, дворянство и лояльное самодержавию, как тогда казалось, крестьянство. Тем не менее развивающийся капитализм размывал прежнюю сословную структуру общества, требовал замены отжившей системы управления новой, которая была бы адекватна складывающимся политическим и экономическим реалиям. Неспособность и неготовность российской монархии к обновлению в соответствии с меняющимися политическими и экономическими условиями жизни и привели в конце концов к еще более сильным революционным потрясениям.
Глава 2 Российское государство в новой истории
2. 1. Временная российская республика (февраль 1917 – январь 1918)
Время с февраля 1917 (свержение монархии) по январь 1918 года (разгон Всероссийского учредительного собрания) традиционно характеризуется как период двоевластия. Описание данного отрезка отечественной истории строилось на основе советских идеологических штампов и стереотипов. При этом большинство упреков и обвинений было направлено исключительно в адрес российских парламентских учреждений и демократических выборных процедур. Какими только эпитетами они не награждались! Между тем за эти несколько месяцев Россия совершила подлинный прорыв в осмыслении своей государственности и перспектив демократического развития. Конституционные наработки Временного правительства в области республиканского государственного обустройства России, разделения исполнительной и законодательной ветвей власти, использования процедуры свободных выборов создали предпосылки для легитимации новых государственных учреждений и перехода России к республиканской форме правления.
Катализатором этих реформ стало объединение усилий всех партий по выборам Всероссийского учредительного собрания. Ведь формально его созыв не только подводил черту в развитии монархии в России, но и впервые создавал условия для конституирования подлинных парламентских учреждений. Это тем более важно отметить сегодня, когда роль самостоятельного и независимого парламента в России вновь подвергнута сомнению. Подлинный смысл работы по созыву Всероссийского учредительного собрания состоял вовсе не в навязывании «буржуазных» парламентских порядков, как это утверждалось долгие годы большевиками, а в попытке мирной трансформации российской монархии в республику и поиске оптимальной модели взаимоотношений представительных и исполнительных структур власти. При этом процесс народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания был прежде всего направлен на сохранение целостности российской государственности, ее перевод на республиканскую систему организации государственной власти при передаче всей полноты власти от монарха российским гражданам.
После вынужденного отречения от престола императора Николая II (2 марта 1917 года) страна объективно оказалась перед выбором дальнейшего пути развития. Важно, что экс-император предписал преемникам «править делами государства в полном и нерушимом единении с представителями народа в законодательных учреждениях на тех началах, какие будут ими установлены»[18]. Это предписание адресовалось не столько рядовым подданным Российской империи, сколько основным политическим силам страны. Пожалуй, наиболее неудобным оно оказалось для сторонников конституционной монархии, так как в нем акцент делался на необходимости не просто существенного обновления всей системы российской власти, но и ее новой легитимации на основе всенародного волеизъявления. Именно поэтому прежняя сословная Государственная дума, избиравшаяся на основе невсеобщего и неравного избирательного права, не осмелилась переступить через царский указ о ее роспуске и открыто заявить о преемственности власти. Великий князь Михаил, отказавшийся принять престол, также призвал подчиниться воле «великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием, через представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы государства Российского»[19].
В процитированных документах подчеркивалось, что подлинным источником государственной власти является российский народ, а Учредительное собрание, избранное посредством всенародных выборов, должно конституировать, оформить эту власть. Таким образом, последние из русских царей, отрекаясь и отказываясь от престола, возвращали власть ее подлинному обладателю – народу, гражданам России. В этом была своя историческая закономерность. Ведь первого Романова – Михаила – также возвела на трон воля «Совета всея русской земли» (земского собора). Поэтому царская власть в России на протяжении многих столетий имела не меньшую легитимность, чем иные монархии Европы. Обращает на себя внимание сам тон последних царских указов, их желание вернуть российскую государственность не только в конституционное, но и в правовое русло. Конечно, российские императоры сделали это с большим опозданием по сравнению с той же Европой. Однако с правовой точки зрения они приняли ответственное решение.
