В ходе внутрипартийной борьбы 20-х гг. все чаще решения коллегиальных партийных органов подменяются решениями узкого круга партийных руководителей. Во время болезни Ленина все основные вопросы решались «тройкой» Зиновьев—Сталин—Каменев, затем два года роль секретного ЦК играла «семерка», в которую входили Сталин, Зиновьев, Каменев, Бухарин, Рыков и Куйбышев.
С конца 20-х гг. в ВКП(б) ужесточается дисциплина и свертывается внутрипартийная демократия. Все реже и нерегулярнее проводятся партийные съезды, конференции, пленумы ЦК. Усиливается система секретности, поддерживая анонимность реальной власти, скрывая многие стороны работы партаппарата не только от народа, но и от самой партии. Классовое понимание демократии неизбежно привело к монополии на информацию и на истину только правящей политической партии. На основе статьи 126 Конституции СССР ранее существовавшая практика принятия совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления приобретает официальный статус. С этого времени партийные решения фактически приобретают характер нормативных актов и воспринимаются государственными органами как обязательные для них. Одновременно номенклатурный принцип создавал реальные возможности для дальнейшего присвоения партаппаратом государственной власти. Важнейшей особенностью советской номенклатуры являлся ее закрытый характер. Рядовые советские граждане не знали ни о самом факте существования списка государственных должностей, ни тем более о характере полномочий отдельных бюрократов и их привилегиях. Не случайно с 1932 г. номенклатурные списки должностей становятся государственной тайной. Партийные инстанции активно формировали персональный состав органов власти и управления. С их согласия назначались партийные и беспартийные кадры на государственные и общественные посты, составлялись списки номенклатурных должностей. К концу 30-х гг. номенклатурный принцип охватил все выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управления, хозяйственные должности, порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров перед государственными органами. При этом сам Сталин подчинил кадровой работе всю свою остальную деятельность, полностью контролируя списки № 1 и № 2.
Таким образом, в 30-е гг. верховной властью в СССР являлся не конституционный ВЦИК, а высшие органы партийного аппарата – Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК, на заседания которых выносились практически все принципиальные политические и экономические вопросы, что лишний раз свидетельствует о тоталитарной природе складывающейся советской политической системы. Рассекреченные в последнее время протоколы заседаний Политбюро ЦК говорят о том, что там в силу крайней централизации власти сосредоточилось решение всех вопросов, вплоть до мельчайших (на Политбюро рассматривались сотни частных вопросов, многие при этом решались опросным порядком).
После XVII съезда партии (1934 г.), наряду с решением принципиальных политических вопросов, партийные органы окончательно берут на себя задачи организации и управления производством. В аппарате ЦК ВКП(б) создаются отделы по промышленности, строительству, транспорту, связи. Соответствующие структуры организуются на местах – на уровне обкомов и райкомов партии. На крупнейших стройках и на заводах появляются наделенные чрезвычайными полномочиями парторги ЦК.
В разгар «большого террора» 14 апреля 1937 г. в стране был создан новый консультативно-распорядительный орган – Комиссия Политбюро по вопросам безопасности и внешней политики. Комиссия рассматривала все соответствующие вопросы, в том числе секретные, связанные с государственной безопасностью, внешней политикой и военным строительством. В ее состав вошли лишь пять человек: внешнюю политику курировал Молотов, экономическую безопасность – Каганович, оборону – Ворошилов, кадровую политику и НКВД – Ежов. Общее же руководство осуществлял сам Сталин. В известной мере эти новации носили вынужденный характер: слишком неповоротлив был обюрократизированный и коррумпированный государственный аппарат. Немаловажную роль в формировании тоталитарной политической системы играла параноидальная воля самого Сталина, преследующего преимущественно цели укрепления личной власти.
Попытки опереться в решении производственных вопросов на партийные структуры окончательно приводят к огосударствлению правящей партии, к превращению Советов в декоративные учреждения. Государственные органы в центре и на местах полностью лишаются самостоятельности. Все их решения предварительно согласовывались с партийными «инстанциями». В свою очередь и низовые партийные органы вплоть до губкомов и ЦК компартий национальных республик целиком зависели от Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК ВКП(б). В случае необходимости им «по условиям местной работы» разрешалось издавать только разъясняющие дополнения к циркулярам ЦК, но не изменять их по существу. Все назначения «вплоть до кадров мельничных предприятий и элеваторов» утверждались партийными органами.
Со временем формальная сторона деятельности Советов только усиливается. Законодательная работа становится уделом непрофессионалов. Весьма примечательно, что за 1937–1966 гг. законодательная инициатива лишь в 3 случаях из 140 исходила со стороны депутатов Верховного Совета, все законопроекты и постановления готовились партийно-государственным аппаратом и принимались неизменно единогласно по усеченной процедуре после первого чтения. За все годы существования советского парламента не было ни одного случая голосования против заранее подготовленных аппаратом постановлений. Даже в 1940 г. в записке Президиума Верховного Совета отмечалось, что «Советы еще не являются полноправными органами государственной власти: сессии проводятся нерегулярно, вопросы на них выносятся случайные… нет разграничений функций Советов и исполнительных органов».
Логическим продолжением процесса концентрации власти стало создание «секретариата тов. Сталина». Первоначально его роль была чисто технической, но по мере концентрации власти она резко возросла, поставив этот внеконституционный институт над всеми высшими органами партии, включая Секретариат и Политбюро. Это учреждение фактически становится высшим исполнительным органом партии, проводящим кадровые перестановки в верхних эшелонах власти: партии, правительстве, силовых ведомствах. Все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики предрешались, таким образом, до их передачи в высшие органы партии и затем просто утверждались Секретариатом ЦК, Оргбюро и Политбюро. Одновременно все важнейшие правительственные посты занимают сторонники и выдвиженцы Сталина: К. Е. Ворошилов, который с ноября 1925 г. становится наркомом по военным и морским делам, Г. Г. Ягода, возглавивший в 1926 г. ОГПУ, В. М. Молотов, занявший пост председателя Совнаркома СССР в декабре 1930 г., после разгрома правой оппозиции.
С превращением партии из общественной организации в структуру власти происходит резкое усиление централизма во всем управленческом процессе, сформировавшиеся в первые годы революции относительно демократические структуры демонтируются. В конце 1929 г. в соответствии с постановлением ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью» ликвидируются все главные управления ВСНХ, все 32 хозрасчетных объединения («Уголь», «Сталь»), а спустя три года и сам ВСНХ дробится на ведомственные управления: Наркомтяжпром, Наркомлес, Наркомлегпром. К 1940 г. в стране действовало уже 39 общесоюзных наркоматов.
Провозглашение принципа приближения управления к производству, к массам воплотилось после XVII съезда в создании госаппарата, действующего по отраслево-территориальному принципу. Функциональная система построения всех советско-хозяйственных аппаратов, предусматривавшая расчленение процесса управления на ряд взаимосвязанных функций (планово-подготовительных, производственно-оперативных, контрольно-учетных), была осуждена как буржуазная. Сталиным ей были приписаны все недостатки бюрократического стиля управления: общие тезисы, декларации… при отсутствии самого дела. Отмена «функционалки» на деле привела к увеличению штатов, созданию дополнительных звеньев управления, в конечном счете к усилению централизации. Под предлогом разукрупнения в наркоматах создавались новые главки. В сельском хозяйстве реорганизация Наркомзема и Наркомсовхозов привела к созданию главных управлений по зерну, свекле, льну и т. п. Стремительно растет в эти годы аппарат административного управления. Соответственно растет численность управленческого аппарата. Если в начале 30-х гг. управленцев было около 300 тыс., то перед войной уже несколько миллионов.
В условиях разбухания административно-управленческого аппарата становятся ненужными органы демократического контроля – ЦКК—РКИ. Отныне они нужны власти лишь как послушные звенья исполнительного аппарата. «Нам нужна теперь не инспекция, – заявил на XVII съезде партии Сталин, – а проверка исполнения решения центра, нам нужен контроль над исполнением решений центра…» Такой организацией становятся комиссии партийного и советского контроля.
