Поиск Рузвельтом компромисса между идеальной формой коллективной безопасности и практикой реальной политики привел его к идее «четырех по лицейских». Рузвельт понимал, что различие интересов тех или иных стран неизбежно ограничит масштаб их сотрудничества в рамках международного института, особенно в военной области. Каждое государство скорее будет больше заботиться о собственной сфере влияния, чем об удаленных регионах. Серьезная угроза одному государству может показаться другому государству периферийным недоразумением. Поэтому вне зависимости от характера будущего института, призванного сохранить мир, Рузвельт предлагал сосредоточить основную власть и ответственность за судьбы мира в руках самых сильных государств. Совместное управление сверхдержав — Соединенных Штатов, Великобритании, Советского Союза и Китая — международной системой должно стать руководящим принципом при формировании послевоенного порядка.
Таким образом, Рузвельт мало интересовался уоллесовской схемой ООН. В беседах с зарубежными лидерами он открыто обсуждал характер нового послевоенного института. В ноябре 1943 года Рузвельт сообщил Иосифу Сталину, что для операций в восточном полушарии России и Великобритании придется предоставить свои сухопутные войска. При этом предполагалось, что США ограничатся только поддержкой с воздуха и моря. И вновь Рузвельт искал золотую середину — систему безопасности, достаточно надежную, чтобы сохранить мир, но не столь строгую, чтобы нарушать американские национальные интересы или мешать международному присутствию США. Как написал о планах Рузвельта один из журналистов «Saturday Evening Post», интервьюировавших президента в марте 1943 года, «он сторонник осуществимого минимума, но не невозможного максимума».[284]
Были и такие, кто возражал Рузвельту. Заместитель государственного секретаря и друг президента Самнер Уэллс опасался, что концепция «четырех полицейских» восстановит против Соединенных Штатов более мелкие государства. Корделл Холл беспокоился, что закончится все тем, что каждая из четырех держав будет контролировать свою сферу интересов, не заботясь о коллективном управлении. Британский министр иностранных дел Энтони Идеи разделял это опасение, давая понять, что ему «не очень нравится идея о том, что китайцы будут бороздить Тихий океан».[285]
В марте 1943 года Уэллс составил компромиссный меморандум, содержавший план организации, в котором учитывались идеи Рузвельта и сохранялся дух коллективной безопасности. По плану Уэллса в организации предусматривалось наличие исполнительного органа, в который входили четыре сверхдержавы, совета из одиннадцати государств-членов (четыре сверхдержавы плюс еще семь стран из разных частей света), а также ассамблеи, открытой для всех государств. Организация Объединенных Наций, появившаяся в конце концов в 1945 году, в значительной степени соответствовала схеме Уэллса.[286] Рузвельт наконец нашел свою золотую середину.
Осторожность и прагматизм Рузвельта проявлялись не только в вопросах установления послевоенного порядка, но и в аспектах проведения внутренней политики, связанных с обеспечением поддержки участия США в ООН. В отличие от Вильсона, который стремился к жесткому контролю над проведением Дебатов вокруг вопроса о Лиге Наций, но так и не смог добиться ратификации Версальского договора, Рузвельт пошел другим путем, сумев быстро достичь межпартийного консенсуса по вопросу об ООН. Рузвельт тоже не стремился участвовать в публичных дебатах, но в отличие от Вильсона, ведомого упрямством и честолюбием, намеренно говорил о форме и функциях ООН неопределенно, используя общую терминологию, избегая конкретных тем, таких как, например, принятие на себя Соединенными Штатами сковывающих военных обязательств.
Во взаимоотношениях с Конгрессом администрация президента была особенно осмотрительна. Проект послевоенного устройства Рузвельт не посылал на обсуждение в Конгресс до 1943 года, когда наконец Палата представителей и Сенат приступили к обсуждению резолюций (предварительно тщательно выверенных в терминологическом отношении, чтобы избежать межпартийных разногласий). Документ, принятый Палатой представителей тремястами шестьюдесятью голосами против двадцати девяти, призывал к «созданию приемлемой международной структуры, обладающей достаточной властью для достижения и поддержания долгосрочного мира между народами, а также участию в ней Соединенных Штатов через собственные конституционные процессы». Подчеркивая важность американских «конституционных процессов», авторы этого документа предупредили возможные возражения со стороны приверженцев односторонних действий и других оппонентов, обеспокоенных угрозой суверенитету и независимости Соединенных Штатов.
Затем за обсуждение документа взялся Сенат. Газета «New York Times» заметила, что это были «самые важные дебаты по международным делам с момента отклонения Версальского договора и статьи об учреждении Лиги Наций почти двадцать четыре года назад». В резолюции отсутствовали какие-либо упоминания о международных вооруженных силах и обязательствах Америки принимать участие в военных действиях. Документ был принят восьмьюдесятью пятью голосами против пяти. Потенциальный скептик сенатор Артур Ванденберг, будущий представитель Соединенных Штатов на конференции ООН в Сан-Франциско, сделал заявление, которое вполне могло исходить и из уст Рузвельта: «Я искал золотую середину между теми экстремистами, которые бы с радостью сдали Америку, и теми экстремистами, которые хотят полной ее изоляции, теперь невозможной».[287]
С конца 1943 года до завершения войны администрация президента шла двумя параллельными путями: составляла подробные планы строительства ООН и пыталась выработать межпартийный консенсус для поддержки участия США в ООН. Рузвельт по-прежнему лавировал между реалистичным и идеалистским подходами к решению вопроса, готовя политическую почву для ООН и стараясь избегать идеологических и тактических ошибок Вильсона. Рузвельт не стал предлагать американцам модель идеального внешнеполитического института. Он учитывал традиционную склонность своих сограждан к ограниченному участию США в международных делах. Рузвельт не спорил со скептиками, старательно избегая тем, которые всколыхнули бы оппозицию. Вместо того чтобы настаивать на необходимости принятия обязательств по коллективной безопасности, он говорил о неопределенных и несистематических обязательствах, гармонирующих со склонностью американцев к изоляционизму и с их неопределенным и несистематическим пониманием интернационализма. В 1944 году на одной из пресс-конференций президент уверял потенциальных скептиков, что ООН создаст механизм «обсуждения проблем с другими государствами без утраты независимости Соединенных Штатов в какой бы то ни было форме».[288]
Успех Рузвельта в смещении Америки с изоляционистских позиций объясняется не только его выдающимися политическими способностями. Продолжавшаяся индустриализация страны способствовала изменению региональных интересов в пользу более глобального международного присутствия. В 1920 году Север и Запад объединились против Юга, чтобы опрокинуть Лигу Наций. В 1945 году Север и Юг объединились против Запада в противоположных целях — чтобы ратифицировать американское участие в ООН.
Столь важные изменения региональных интересов происходили следующим образом. Юг поддержал Рузвельта, поскольку по-прежнему оставался оплотом демократической партии и был заинтересован в развитии внешней торговли. В двадцатые годы Юг экспортировал более шестидесяти процентов производимого хлопка. К началу сороковых годов этот показатель упал до двадцати процентов вследствие протекционистской политики тридцатых годов и начавшейся войны.[289] Восстановление жизнеспособной экономики в этом регионе зависело не только от победы в войне, но и от создания открытого и стабильного международного порядка, обещанного ООН.
Кроме того, Юг воодушевился идеей военного строительства и сопутствующего последнему сильного федерализма. В южных штатах появились новые военные базы и стала развиваться оборонная промышленность. Да, милитаризм и имперские устремления конца девяностых годов девятнадцатого века и начала двадцатого века были неприемлемы для Юга, но милитаризм и сильное правительство 1940-х годов оказались необходимыми для победы над Германией и Японией. Хотя Юг еще не «созрел» для принятия модели неограниченного международного присутствия, он уже был готов бороться против фашистских режимов, угрожающих миру и мировой экономике. Более того, Рузвельт сознательно не включал в повестку дня вопрос о гражданских правах, чтобы сохранить политическую поддержку южан.
