Долгое время – до Второй мировой войны – закон вообще не требовал от гражданина США никакого паспорта. Старшее поколение американцев на самом деле не знало, что это такое. Да и сейчас в паспорте нуждаются только те, кто путешествует в дальнее зарубежье. Для поездок в ближнее зарубежье – Канаду, Мексику и т.д. – паспорт американцу не нужен. А поскольку паспорт США действует 10 лет и большинство граждан Америки получают его по почте (кстати, еще одно федеральное агентство в США. С ним-то американец сталкивается ежедневно!), то по-настоящему иметь дело с федеральным правительством простым американцам приходится очень редко. Отсюда у некоторых из них и рождается скептицизм в отношении необходимости такого правительства и, соответственно, президента.
Коротко говоря, президент страны рассматривается американцами как самый высокопоставленный чиновник, имеющий весьма ограниченные полномочия, но являющийся крайне популярной публичной фигурой, несущей огромное количество представительских и символических функций. Он, скорее, главная достопримечательность, главный экспортный продукт американской политики – хотя, конечно, не стоит совсем уж преуменьшать его роль во внутренней политике страны.
Например, несмотря на то что президентские полномочия в реальности сильно ограничены Конституцией и правами штатов, президент США имеет право лично назначать значительное количество главных должностных лиц исполнительной власти, многие из которых не нуждаются в утверждении Сената или Палаты представителей. Другими словами, он частично определяет состав тех людей, которые будут принимать самые важные политические и экономические решения в стране, а также пользуется возможностью окружить себя людьми со схожими со своими взглядами. Что, естественно, и делает каждый президент США, часто игнорируя партийную принадлежность того или иного чиновника, а основывая его назначение на профессионализме, близости личных позиций и взглядов, иногда – старой дружбе или рекомендациях друзей и соратников, а иногда – это касается в основном посольских позиций в не очень важных странах – делает это из благодарности за помощь (включая финансовую) в избирательной кампании.
Воля штатов
Остановлюсь подробнее еще на одном вопросе, который я уже неоднократно поднимал в своих книгах и выступлениях. Вопросе о коллегии выборщиков. В США, как я писал, президента избирают не избиратели, а штаты, чьи голоса представлены голосами выборщиков. Это действительно не прямые выборы. Самый «высокий» уровень прямых выборов в Соединенных Штатах – это выборы губернаторов.
Хотя президент не оказывает большого воздействия на жизнь рядового американца, он является главой государства, которое состоит из 50 частей. Причем частей очень неравных по численности населения, размерам, доле в экономике и т.д. Однако все они являются единым государством, и идея коллегии выборщиков, в частности, заключалась именно в поиске способа это единство сохранить и укрепить с помощью регулярных выборов президента и вице-президента. Как известно, такие выборы проходят каждые четыре года по непрямой, двухступенчатой процедуре, начинаясь со всенародного голосования и заканчиваясь голосованием в коллегии выборщиков. Только второй этап, в котором участвуют всего 538 выборщиков, является определяющим – те кандидаты, которые получают большинство голосов в коллегии, становятся президентом и вице-президентом, даже если они не завоевали большинство голосов на всенародном уровне. Эта ситуация является главной причиной того, почему система коллегии выборщиков многими в мире считается самым недемократичным компонентом ведущей демократической системы на Земле. Это и так, и не так одновременно.
Система коллегии выборщиков построена на принципе федерализма. Я уже писал про конфедеративную природу американского государства. Сторонники данной системы утверждают, что она была предназначена для того, чтобы отражать не народную волю, а коллективную волю штатов. Воля штатов – одна из важнейших ценностей американского государственного устройства, и для простых американцев именно она является одним из главных гарантов их свободы и независимости, в первую очередь от собственного федерального правительства. Это важная часть политической культуры Америки. Таким образом, главными избирательными единицами в президентских выборах являются штаты, а не отдельные избиратели. В результате кандидаты на должности, избираемые на федеральном уровне, сосредотачиваются на завоевании отдельных штатов, а среди них – тех ключевых штатов, которые предоставят им наибольшее количество голосов в коллегии.
Многие обозреватели считают, что такая обстановка лишает избирательный процесс истинного духа демократии, так как голос народа не имеет решающего слова на выборах. Однако другие говорят, что без такой системы президента и вице-президента избирали бы несколько крупнейших штатов, а у других субъектов федерации не было бы никакого влияния на процесс избрания высшего должностного лица страны. Система коллегии выборщиков имеет непростую внутреннюю структуру. Важно помнить, что в большинстве штатов голоса всех выборщиков автоматически получает тот кандидат, который набирает простое большинство голосов избирателей (так называемый принцип «победивший забирает все»).
Такой механизм победы на выборах в штате имеет несколько последствий. Во-первых, он делает завоевание голосов в коллегии практически невозможным для кандидатов из «третьих» партий или независимых сил, поскольку им пришлось бы получить большинство голосов среди народа как минимум в одном штате. Во-вторых, чрезмерно значительную роль в выборах играют так называемые «колеблющиеся штаты» (swing states), в которых нет устойчивого преобладания республиканского или демократического электората. Поскольку голоса выборщиков из этих штатов неопределенны, кандидаты проводят в них намного больше времени в ходе своих предвыборных кампаний и в то же время практически игнорируют штаты, в которых находится уже устоявшийся республиканский или демократический электорат.
По идее, выборщики от каждого штата (кроме штатов Мэн и Небраска, у которых свои правила) должны отдавать свой голос тому кандидату, который победил в народном голосовании того штата. Однако при отсутствии федерального закона (!), обязывающего выборщиков голосовать за кандидата, которого предпочли избиратели штата, бывали случаи, когда выборщики противоречили собственным избирателям и голосовали за другого кандидата. О таких «недобросовестных выборщиках» (faithless electors) я уже писал. Этих случаев было сравнительно немного, но ни разу в истории их голос не был в состоянии изменить результаты выборов.
Замечу, что на уровне штатов система также является в определенном смысле неравной, так как колеблющиеся штаты имеют намного больше влияния на результат выборов, чем остальные. Критики системы утверждают, что она предоставляет избыточное влияние избирателям из малых штатов и представителям меньшинств – особенность коллегии, которая была специально встроена в систему отцами-основателями Соединенных Штатов с целью выровнять игровое поле для таких избирателей и предотвратить возможность тирании большинства. За всю историю Америки избирательная система четыре раза привела к власти кандидата, который не победил в народном голосовании. Последний раз это случилось при выборе Джорджа Буша-младшего в 2000 году. После тех выборов даже появилась такая шутка: «Что общего между игрой в гольф и штатом Флорида? И там и там кто набирает меньше – выигрывает». Однако многочисленные сторонники системы выборщиков говорят, что она не только соответствует историческим традициям США, но и, главное, – обеспечивает крепкое единство и целостность страны, а также вполне демократична. Что важнее – решать, конечно, самим американцам.
В свое время в ходе первичных дебатов на Филадельфийском конвенте 1787 года несколько делегатов выступали за всенародный прямой выбор исполнительной власти. Однако «отец Конституции» Джеймс Мэдисон выразил опасение, что такая договоренность может привести к искажению результата выбора в пользу предпочтений избирателей на Севере за счет южных штатов, в которых наибольшую долю населения составляли рабы, которые, понятно, не могли тогда участвовать в выборах. Согласно первоначальному плану, изложенному во второй статье Конституции США, «Каждый штат назначает в порядке, установленном его легислатурой, выборщиков, число которых должно быть равно общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право направить в Конгресс; но при этом ни один сенатор, или представитель, либо лицо, занимающее почетную либо приносящую доход должность, учрежденную Соединенными Штатами, не могут быть назначены выборщиками». Тот кандидат, который получает большинство голосов среди народа и голоса более чем половины выборщиков, становится президентом; кандидат, набравший второе наибольшее число голосов, становится вице-президентом.
