Вторая группа административно-процессуальных правил регулирует начальную стадию административного процесса – возбуждение и рассмотрение дела компетентным субъектом. В эту группу могут быть отнесены:
а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по административному делу, определяющие ситуации, при наступлении которых орган государственного управления обязан возбудить производство по делу, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны;
б) нормы, определяющие наиболее целесообразное место и время разбирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересованных сторон (содержание повестки), последствия неявки лица по вызову административного органа[441];
в) нормы, предусматривающие основания возбуждения административного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу;
г) нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения административных дел в коллегиальном и единоличном порядке;
д) нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических обстоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей, экспертов, осмотра и ознакомления с документами и т. д.;
е) нормы, предусматривающие условия, при которых может последовать приостановление производства по делу или его прекращение, например, в случае выявившейся недееспособности стороны, пропуска установленного законом срока и др.;
ж) правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все существенные обстоятельства, имеющие отношение к процедуре рассмотрения дела и его последующему решению.
Наше законодательство содержит процессуальные нормы, регулирующие определенные стороны названной стадии административного процесса применительно к некоторым видам производств. В качестве примера можно привести нормы, устанавливающие порядок и условия передачи дел от одного органа другому. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «O порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» сказано: «Государственные органы, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, к ведению которых относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях или жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок в соответствующие учреждения, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда следует обратиться с предложением, заявлением или жалобой»[442].
Третья группа административно-процессуальных правил призвана регулировать порядок вынесения постановления по административному делу. В нее должны входить:
а) нормы, устанавливающие основания вынесения постановления по административному делу. По общему правилу, они должны быть изложены в мотивировочной части постановления, где указываются нормы материального права, подлежащие применению, доказательства, послужившие основанием для вынесения постановления[443];
б) нормы, определяющие сроки вынесения постановления. Обычно сроки определяются нормативными актами применительно к различным категориям дел, а также к обращающимся лицам[444]. Административно-процессуальное законодательство в зарубежных социалистических странах устанавливает различные сроки вынесения первой инстанцией постановлений по административным делам. По венгерскому законодательству, если процесс возбужден по просьбе стороны, решение должно быть вынесено в течение 30 дней с момента обращения, причем руководителю административного органа предоставляется право один раз продлить этот срок не более чем на 30 дней, уведомив об этом сторону[445]. В Польской Народной Республике орган государственного управления, действующий в качестве первой инстанции, должен решить дело в течение двух месяцев со дня возбуждения производства[446]. В Югославии в зависимости от характера дела сроки рассмотрения колеблются от одного до двух месяцев[447];
в) нормы, регламентирующие порядок вынесения постановления, его оформление, вручение заинтересованным лицам. Довольно подробно этот комплекс вопросов регулируется нашим законодательством, например, при разбирательстве административных правонарушений, прежде всего административными комиссиями, а также другими субъектами. Предусмотрено, в частности, что постановление административной комиссии выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Примечательна одна процессуальная деталь: вынесение постановления обязательно и в том случае, когда лицо, привлекавшееся к ответственности, признано невиновным в совершении административного нарушения или когда взыскание не наложено.
Как юридический документ постановление, вынесенное по административному делу, должно содержать необходимые атрибуты, предусмотренные законом[448]. Установлено, например, что постановление административной комиссии (как коллегиального органа) принимается простым большинством голосов и подписывается председателем и членами комиссии, участвующими в рассмотрении дела. Постановление комиссии о наложении взыскания должно быть вручено нарушителю под расписку не позднее чем в пятидневный срок со дня его вынесения[449];
г) нормы, определяющие условия, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в принятое по делу постановление, а также его отмены органом, принявшим данное постановление. Подобного рода коррективы вносятся органом, разрешившим дело, по его инициативе либо на основании мотивированного заявления заинтересованной стороны, причем коррективы не могут иметь места, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы граждан или других субъектов. Что касается отмены постановления органом, его принявшим, то по законодательству некоторых социалистических стран оно может быть осуществлено специальным актом и лишь в отношении тех решений, которые нарушают действующее законодательство и еще не рассмотрены соответствующей второй инстанцией или судом[450].
Четвертую группу процедурных правил составляют нормы, регулирующие порядок исполнения постановления, принятого по административному делу. Здесь прежде всего определяются общие условия, порядок и сроки вступления постановления в законную силу. Важно также определить оптимальные сроки исполнения принятого по административному делу постановления.
В нашем законодательстве имеются нормы, регулирующие порядок вступления в силу некоторых нормативных актов государственного управления. Например, постановлением от 20 марта 1959 г. Совет Министров СССР определил общий порядок опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР. В частности, установлено, что в нормативных актах Правительства СССР должен указываться срок вступления их в силу. Когда же этот срок не указан, считается, что данный акт вступает в силу с момента его принятия. Что касается распоряжений, то они вступают в силу с момента их принятия[451].
Законодательство регулирует также порядок вступления в силу решений местных Советов депутатов трудящихся, за нарушение которых предусматривается административная ответственность[452].
Административно-процессуальные нормы этой группы определяют также общие условия и порядок исполнения постановления по административному делу, последствия неисполнения его стороной и т. д.
К пятой группе необходимо отнести административно-процессуальные правила, регулирующие заключительную, могущую быть факультативной, стадию административного процесса – обжалование вынесенного по административному делу постановления. Законодательство фиксирует, прежде всего, право на такое обжалование; соответствующие нормы определяют сроки, предоставляемые для обжалования, а также сам порядок обжалования. В ряде случаев закон точно указывает, куда может быть подана жалоба. Например, жалоба на постановление административной комиссии о наложении административного взыскания в виде штрафа направляется в городской (районный) народный суд по месту жительства нарушителя. Если административная комиссия вынесла иное взыскание, например предупреждение, то в этом случае жалоба адресуется соответствующему исполнительному комитету.
Жалоба на постановление другого органа или должностного лица о наложении иного взыскания (не штрафа) подается вышестоящему органу или должностному лицу.
Данная группа административно-процессуальных правил регулирует также общий порядок рассмотрения жалоб на постановления по административным делам. Здесь в главных чертах регламентируются основные обязанности органа, рассматривающего жалобу, его важнейшие процессуальные действия и полномочия. Примером подобного рода регулирования могут служить ст. 21, 22, 23, 24, 25 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»[453].
