§ 2. Специальные принципы социального права Европейского союза
Кроме общих принципов праву Европейского союза присуща собственная совокупность принципов.
Так, принципы пропорциональности и субсидиарности были закреплены в ст. 5 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), в специальном протоколе и декларации, приложенных к этому договору.
Действие принципа пропорциональности, т. е. сбалансированность целей и действий Союза, направлено на защиту основных достижений (acquis communautaire) и на поддержание институционального равновесия.
Евросоюз осуществляет юрисдикцию в пределах тех полномочий, которые переданы ему со стороны государств-членов по учредительному договору. В протоколе уточняется, что при осуществлении своих полномочий каждый из институтов Союза должен следовать принципу пропорциональности. Исходя из этого, деятельность Союза не должна выходить за рамки необходимого для достижения целей, указанных в учредительном договоре. Кроме того, подчеркивается необходимость строгого соблюдения принципов, на которых основано взаимодействие права Евросоюза и национального права. Оговаривается, что речь идет о принципах сформулированных Судом ЕС (п. 2 протокола). Эта оговорка существенна для подтверждения прецедентной природы решений Суда ЕС.
В принципе пропорциональности завуалированы соотношения межнационального и наднационального. Он предписывает Евросоюзу строго следовать положениям учредительных договоров, определяющих сферу ведения и закрепляющих строгое разграничение компетенций и полномочий между различными институтами.
Продолжением и дополнением принципа пропорциональности является принцип субсидиарности, т. е. решение проблемы и осуществления действий становится делом Евросоюза только в тех случаях, когда достижение целей, стоящих перед Союзом, невозможно достичь усилиями отдельных государств-членов, и в случаях, в которых необходимы объединенные действия всех государств-членов.
В праве Евросоюза принцип субсидиарности приобретает самостоятельное содержание. За пределами исключительной компетенции Евросоюза принцип субсидиарности исходит из первичности действий государств-членов, т. е. допускает возможность достижения интеграционных целей и задач самими государствами-членами без обращения к регулированию на уровне Европейского союза. Подобным образом, он ограничивает процесс издания правовых актов Евросоюза и предполагает сохранение правового многообразия. Принцип «делегированной и ограниченной компетенции» устанавливает наличие полномочий интеграционных объединений и их объем, принцип субсидиарности определяет правомерность обращения Европейского союза к наличествующей у них компетенции, а принцип пропорциональности обосновывает способы и методы ее реализации26.
Принципы, регулирующие взаимодействие права Евросоюза с национальным правом, являются в решающей степени результатом правотворчества Суда ЕС. К ним относятся верховенство права Евросоюза по отношению к праву государств-членов, интегрированность норм права в национальные системы права государств-членов и юрисдикционная защита права Евросоюза, осуществляемая судебными учреждениями Союза и государств-членов.
Принцип верховенства права Европейского союза наделяет нормы права преимущественной юридической силой. В случае коллизии норм национального права и права Евросоюза (в том числе и социального права) преимущественную силу имеет последняя, которая и должна применяться администрацией и судами. В основу этого принципа положена не только теория международных договоров, но и в значительной степени практика Суда ЕС. Так, в соответствии с действующим международным правом, подписанные, ратифицированные и введенные в действие международные договоры обладают верховенством по отношению к нормам национального права государств – участников договора. В случае коллизии норм национального права и международного договора преимущественную силу имеет международная норма. По общему правилу международный договор не подлежит пересмотру и изменению в одностороннем порядке. Этот принцип с наибольшей отчетливостью был впервые выражен в Лондонском протоколе 1871 г.: «Державы признают как существенный принцип права наций, что никакая держава не может освободить себя от обязательств договора, как не может изменить его условий без согласия договаривающихся сторон посредством дружеского взаимопонимания»27.
Учредительные акты по основным параметрам подпадают под характеристику международных договоров. Однако они не наделяют автоматически аналогичными свойствами внутренние акты Евросоюза. Учредительные акты не содержат норм, прямо указывающих на верховенство социального права Евросоюза. Признание и утверждение этого принципа осуществлено Судом ЕС. В подходах Суда ЕС в отношении сферы действия принципа верховенства необходимо выделить три аспекта.
Первый – Суд ЕС исходит из приоритета права Евросоюза над всеми источниками национального права. Первоначально, однако, он останавливается на соотношении первичного права Евросоюза с обычными национальными законами: «То обстоятельство, что право Сообществ в зависимости от принимаемого внутреннего законодательства имело бы различное действие от одного государства-члена к другому, поставило бы под угрозу срыва воплощение целей настоящего Договора… и означало бы дискриминацию в нарушении запрета ст. 7. […] Из всего этого следует, что никакие подобные внутригосударственные положения не могут обладать верховенством над правом, созданным Договором и на основании этого проистекающим из автономного источника»28.
Второй аспект – Суд ЕС подчеркивает, что верховенством обладают не только положения учредительных договоров и иные соглашения государств-членов, принятые для их изменения и дополнения, но и общие принципы права Европейских сообществ29, а также вторичное право30.
Третий аспект – Суд ЕС считает, что концепция верховенства применима к актам национального права независимо от момента их вступления в силу: обязательства государств-членов из учредительного договора потеряли бы свою безусловность, «если бы они могли быть поставлены под сомнение последующими законодательными актами подписавших его государств»31.
В качестве второго элемента рассматриваемого принципа выступает результат, который влечет за собой его претворение в жизнь. Здесь следует различать две ситуации. В случае коллизии нормы права Евросоюза и действующей нормы национального права приоритетному применению подлежит интеграционное право. В этой связи Суд ЕС указывает: «Ситуация, в которой государствам-членам было бы дозволено принимать и сохранять в силе меры, негативно воздействующие на практическую эффективность Договора, противоречила бы сути правопорядка. Действие Договора и положений, принятых в его исполнение, не может быть различным от одного государства к другому в силу национального регулирования»32. В случае коллизии нормы права Евросоюза и нормы национального права, принятие которой планируется, государства-члены должны воздерживаться от подобного действия: «В силу того обстоятельства, что положения Договора и правовые акты Сообществ обладают верховным рангом в правопорядке каждого из государств-членов, принятие новых актов внутреннего законодательства является неправомерным в той степени, в какой они противоречат нормам права Сообществ»33.
«Национальный суд не может наносить ущерб праву Сообществ путем применения противоречащей ему нормы национального права»34. «Обязательства, возлагаемые договором, учреждающим Сообщество, будут носить не безусловный, а лишь эвентуальный характер, если они могут быть поставлены под сомнение последующим законодательным актом, подписавшего его государства […]. Проистекая из автономного источника, право, порожденное Договором, утратит интеграционный характер, и сама юридическая основа ЕС будет подорвана, если этому праву можно будет противопоставить внутренний национальный закон»35.
Итак, источник верховенства права вообще и социального права в частности заключен не во внешних правовых установлениях конституционного или международного порядка, а в нем самом, в его автономии. Причем это касается не только вторичного права. Верховенство принципа автономности выступает как неотъемлемое условие самого существования права. Суд ЕС указывает на однозначный характер права Евросоюза, а также на необходимость обеспечения его единообразного применения, без которого невозможно достичь цели интеграции. В подтверждение этого тезиса дается ссылка на ст. 10 Договора о ЕС, согласно которой «государства-члены примут все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора или из актов институтов ЕС. Все государства-члены должны содействовать выполнению задач ЕС.
