ирано-иракскую войну.
Санкции ужесточились в 1990-е годы, когда президент Билл Клинтон установил полноценную торговую блокаду Ирана из-за поддержки этой страной исламистских террористических группировок, таких как ХАМАС в Палестине. Это эмбарго стало также реакцией на первые признаки того, что Иран стремится запустить ядерную программу. И все же эффективность этих санкций оказалась умеренной. В начале 2000-х годов глобальные усилия Ирана по спонсированию терроризма только наращивались — как и повышались ядерные амбиции страны.
К разочарованию OFAC, подход, который управление использовало против Banco Delta Asia, в отношении Ирана не сработал бы. Пхеньян уже давно является парией на мировой арене, в то время как Тегеран обладает крупными запасами нефти и газа, что делает его значимым игроком на мировых энергетических рынках. В начале 2000-х годов из-за многолетнего торгового эмбарго Вашингтона исламский режим был слабо связан с Соединенными Штатами, зато Иран имел серьезные коммерческие контакты с европейскими странами, такими как Германия, а также с ближневосточными соседями, в частности с Дубаем и Турцией.
В отличие от Северной Кореи, Иран не полагался на единственный финансовый канал для торговли с остальным миром; Тегеран поддерживал связи со множеством международных банков, включая ряд авторитетных европейских и азиатских финансовых учреждений. Применение ограничительных мер к Banco Delta Asia, малоизвестному банку в Макао, сотрудничавшему с Северной Кореей, было вполне оправданно. Напротив, наложить санкции на десятки крупнейших финансовых учреждений из стран-союзниц абсолютно нереально: подобные меры почти наверняка спровоцировали бы мировой финансовый кризис и нанесли бы серьезный ущерб экономике самих Соединенных Штатов.
У OFAC возникла другая идея: а как насчет того, чтобы заняться иранскими банками? На бумаге такая стратегия выглядела многообещающе: Соединенные Штаты разорвут связи между Ираном и мировой финансовой системой, что приведет к удушению иранской экономики и замедлению воплощения в жизнь ядерных амбиций Тегерана. Для реализации этой стратегии в распоряжении США имелось мощное оружие — доллар США, который Иран использовал для ведения международной торговли и экспорта нефти. Как и в случае с Banco Delta Asia, иранские банки, попавшие под санкции, потеряли бы доступ к американской валюте.
Такие санкции имели дополнительное преимущество, которое облегчало их реализацию для американских политиков: большинство иранских банков, на которые OFAC хотело наложить ограничения, участвовали в финансировании террористических операций «Хезболлы» по всему миру[49], например, нападения на казармы американских и французских военных в Ливане в 1983 году[50], захвата рейса 847 авиакомпании TWA в 1985 году[51] или взрыва израильского посольства в Буэнос-Айресе в 1992 году[52].
Предложенный подход пришелся по душе администрации США, и вскоре OFAC занялось введением финансовых санкций против крупнейших банков Ирана. В 2006 году управление начало с банка «Садерат», который представлял собой основное финансовое звено между Тегераном и «Хезболлой»[53]. В последующие месяцы в список OFAC были включены и другие иранские банки, в том числе «Мелли» (крупнейший банк страны), «Меллат» и «Сепах»[54]. Санкции перекрыли этим банкам доступ к мировым банковским каналам, затруднив международные транзакции. Был запущен процесс, который в конечном итоге привел к полной финансовой изоляции Ирана [55].
У США имелся еще один скрытый мотив для введения санкций против иранских банков. Вашингтон хотел послать транснациональным корпорациям четкий сигнал, что администрация намерена ограничить возможности Тегерана вести бизнес с остальным миром, и Соединенные Штаты следят за всеми транзакциями в Иране, законными или незаконными. Для отслеживания этих операций Министерство финансов припрятало туза в рукаве. Ранее OFAC инициировало тайное сотрудничество с кооперативным обществом SWIFT [56], обеспечивающим инфраструктуру для обработки финансовых переводов по всему миру (штаб-квартира общества находится в Бельгии)[57].
Эта схема преследовала простую цель: сбор данных о деятельности международных компаний в Иране. Учитывая старое эмбарго США в отношении Тегерана, эти компании могли быть только неамериканскими. Соединенные Штаты утверждают, что их интересовали только те операции, которые могли принести пользу спонсируемым Ираном террористическим группировкам, таким как «Хезболла» или ХАМАС[58]. На деле фиксировались все финансовые операции, хотя многие из них были абсолютно законными. Это не оплошность: у американских официальных лиц имелось четкое представление о том, как они могут использовать эти ценные массивы данных.
Представители Министерства финансов США начали наносить визиты банкирам по всему миру, демонстрируя им, что министерство располагает списками всех транзакций, которые финансовые институты этих банкиров провели для иранских предприятий. Посыл был ясен: вести бизнес с Ираном опасно, и Соединенные Штаты следят за этим. Если международные банки будут уличены в проведении нелегальных операций для Тегерана, США без колебаний примут меры и перекроют им доступ к американскому доллару. Очевиден был и подтекст: проще и безопаснее разорвать все связи с Ираном. Многие западные банки стали тщательно взвешивать, прежде чем проводить расчеты, касающиеся иранских компаний [59].
Санкции против иранских банков оказались болезненными для Тегерана. Однако их воздействия не хватило, чтобы убедить исламский режим сменить курс. В 2012 году, спустя шесть лет после введения Соединенными Штатами санкций против иранских финансовых институтов, западные спецслужбы продолжали передавать сообщения о ядерных устремлениях Ирана[60]. Такое развитие событий тревожило Вашингтон, а также европейские столицы и Израиль. Администрация Обамы перешла к решительным действиям. Она пригрозила наложить на SWIFT санкции, если эта организация не прекратит сотрудничество с Ираном[61]. SWIFT посчитала, что у нее нет другого выхода, кроме как подчиниться, и разорвала связи с Тегераном. Обработка международных переводов в Иран и из Ирана стала практически невозможной.
Нацелившись на иранские банки и перекрыв доступ Тегерана к SWIFT, США фактически ввели финансовое эмбарго против Ирана. Отсутствие международных банковских связей сильно придавило иранскую экономику. Некоторые деловые операции с Тегераном оставались легальными, несмотря на санкции, но их нельзя было провести из-за неимения финансовой инфраструктуры для их обработки. Иран лишился возможности вести торговлю с западными странами. Еще хуже для иранских лидеров было то, что без доступа к мировым банкам под ударом оказались возможности Ирана экспортировать нефть — важнейший источник существования режима[62].
Экономика рухнула. Курс иранской валюты — риала — обвалился. Инфляция взлетела до рекордно высокого уровня. Уровень жизни снизился, а в супермаркетах возникли проблемы с основными товарами первой необходимости[63]. Руководству страны пришлось признать, что санкции калечат экономику. В 2012 году президент Ирана Махмуд Ахмадинежад в своем выступлении на эту тему заявил: «Враг мобилизовал
