5.1. Надзор осуществляется органом банковского надзора
Банковский надзор с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма, осуществляемый банковским надзорным органом, является, пожалуй, самой распространенной организационной моделью и имеет несколько преимуществ. Во-первых, сотрудники надзорных органов не только отличаются высокой квалификацией, но и отлично разбираются в оценке рисков банков, а также в принципах и процедурах управления ими. Во-вторых, риски отмывания денег и финансирования терроризма контролируются наряду с другими рисками нарушения законодательства, за которые банковские надзорные органы несут ответственность. В-третьих, банковские надзорные органы хорошо знают, как работают банки и какие продукты и услуги они предлагают. И в-четвертых, банковские надзорные службы понимают, что существует разница между работой небольших местных и международных банков. Такой международный масштаб ответственности надзорного органа является крайне полезным в случае трансграничного банковского надзора.
Наконец, надзорные органы в большинстве своем имеют, по крайней мере, некоторый опыт контроля за деятельностью финансовых учреждений. Многие банковские институты являются частью крупных финансовых организаций, таких как фондовые фирмы, страховые компании и другие финансовые учреждения. Такие организации часто придерживаются единой общекорпоративной политики в области соблюдения требований регулирующих органов с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма точно так же, как в других областях. Рассматриваемый подход требует глубокого понимания рисков, которым подвергается организация по всем направлениям своей деятельности. Подобный централизованный подход часто подразумевает способность организации оценить риски, связанные с определенным клиентом, особенно при наличии негативных факторов. Несмотря на то что вышеописанные функции носят комплексный характер, органы банковского надзора достаточно компетентны, чтобы оценить возможности и ограничения такой системы.
Данная модель также имеет ряд недостатков. Органы банковского надзора могут не уделить должного внимания вопросам отмывания денег и финансирования терроризма, как это делает правительство, или же не располагать для этого достаточными средствами. Как следствие, вопросы борьбы с данными преступлениями могут быть лишены необходимого – как количественного, так и качественного – внимания. Кроме того, осуществление надзора в целях борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма не является традиционной сферой ответственности органов банковского надзора. В некотором смысле это новая область не только для персонала банков, но и для сотрудников надзорного органа, которым предстоит осваивать новые навыки. Данная ситуация может вначале вызвать некоторые трудности.
5.2. Надзор осуществляется подразделением финансовой разведки или другим ведомством
Альтернативой вышеописанной модели является надзор, осуществляемый подразделением финансовой разведки или иным государственным ведомством. Согласно этой модели, именно подразделение финансовой разведки (или иное ведомство), а не банковский надзорный орган уполномочено, во-первых, получать доступ ко всей необходимой банковской информации и, во-вторых, проводить проверки. Такие полномочия необходимы для того, чтобы подразделение финансовой разведки или соответствующий государственный орган могли оценить соблюдение регулятивных требований в сфере борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма.
У данной модели имеется ряд преимуществ. Во-первых, сбор информации и анализ являются основными обязанностями подразделения финансовой разведки. Кроме того, эта структура компетентна в определенных вопросах борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма. Во-вторых, борьба с отмыванием денег/финансированием терроризма – основная сфера ответственности подобных учреждений. В-третьих, подразделение финансовой разведки располагает прямым доступом к сообщениям о подозрительных операциях и связанной с ними информации. Согласно рекомендации 26 FATF, подразделение финансовой разведки должно иметь прямой или опосредованный оперативный доступ к финансовой и административной информации, а также к сведениям правоохранительных органов, необходимых для выполнения их обязанностей надлежащим образом и анализа сообщений о подозрительных операциях.
Однако описываемая модель не лишена определенных недостатков. Зачастую подразделение финансовой разведки совсем не имеет опыта в проведении финансовых проверок и осуществлении банковского надзора. Кроме того, оно может располагать недостаточными ресурсами для проведения банковского надзора с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма в рамках предприятия. Однако если надзор осуществляет орган, отличный от подразделения финансовой разведки, то вероятна ситуация, когда этот орган не будет иметь доступа к информации о подозрительных операциях. Проверки могут носить ограниченный характер, а наличие нескольких регуляторов и разных подходов к надзору за соблюдением установленных требований могут привести к путанице для банков.
5.3. Надзор осуществляется совместно органом банковского надзора и подразделением финансовой разведки
Третья модель подразумевает разделение обязанностей банковского надзора с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма между подразделением финансовой разведки и банковским надзорным органом (см. пример 1.2). Данная модель имеет одно важное преимущество. Благодаря взаимодействию персонала, а также обмену информацией, накопленным опытом и другими ресурсами между двумя учреждениями качество надзора повышается.
Пример 1.2 Совместный банковский надзор
В Канаде подразделение финансовой разведки (FINTRAC) контролирует соблюдение законодательства в целом, а орган, регулирующий деятельность банков и страховых компаний на федеральном уровне (OSFI), проводит текущую оценку соблюдения требований в области борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма. Обе эти службы уполномочены обмениваться информацией в отношении субъектов, контролируемых OSFI, которые должны выполнять требования канадского законодательства в части борьбы с отмыванием денег. С целью практической реализации данных полномочий FINTRAC и OSFI подписали меморандум о том, какой именно информацией они должны обмениваться. Представители обоих органов регулярно встречаются и обсуждают результаты работы OSFI и данные, полученные в ходе анализа сообщений о подозрительных операциях FINTRAC, а также изучают остальную документацию, представленную в OSFI контролируемыми им учреждениями. Такая организация работы исключает дублирование проводимых обоими органами мероприятий, а также предоставляет возможность обсуждать возникающие разногласия, с тем чтобы выработать единую позицию в отношении приемлемых методов управления рисками.
Подобная модель, однако, может представлять некоторые трудности, поскольку требует четкого распределения обязанностей, координации надзорной деятельности, а также наличия механизма разрешения конфликтов. Если обязанности не разграничены, то двойной надзор может привести к неразумной трате средств как банков, так и надзорных органов. По той же самой причине в надзорной деятельности могут возникнуть пробелы из-за того, что каждое из ведомств будет ошибочно полагать, что не оно отвечает за тот или иной аспект банковского надзора. Также возможна ситуация, когда оба ведомства будут по-разному толковать обязанности банков в сфере борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма.
6. Принципы эффективной системы банковского надзора с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма
Помимо выбора модели надзора, в ходе разработки и последующего внедрения системы банковского надзора государственные органы должны руководствоваться рядом других принципов. Приведенный ниже список не является исчерпывающим, но отражает наиболее успешный опыт многих стран.
Надзорные органы должны:
♦ быть достаточно независимыми для того, чтобы их работа была эффективной;
♦ нести ответственность перед вышестоящими инстанциями;
♦ иметь доступ к информации;
♦ иметь полномочия по введению регулирующих норм и правил;
♦ иметь право налагать соответствующие санкции;
♦ располагать достаточными ресурсами.
Система надзора за банковской деятельностью должна:
♦ базироваться на стандартном подходе или подходе, основанном на оценке риска;
♦ предусматривать документарные и выездные проверки.
6.1. Независимость10
В то время как организационная структура надзора за банковской деятельностью с целью борьбы с отмыванием денег/финансированием терроризма может отличаться от страны к стране, надзорный орган, в независимости от того, кто выполняет соответствующие функции – орган банковского надзора, или подразделение финансовой разведки, или иная государственная структура, должен обладать независимостью. При отсутствии условий, гарантирующих это, такая независимость надзорного органа по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма должна быть четко прописана в распоряжении об обязанностях, где по возможности должен указываться факт предоставления особых полномочий.
