Необходимость формирования комплексной рамки для глобальных сравнений эффективности государств была сформулирована Всемирным банком в Докладе о мировом развитии «Государство в меняющемся мире» [World Bank, 1997]. Эта идея была во многом мотивирована осмыслением опыта «восточноазиатского чуда», попытка объяснения которого выявила ограничения применявшихся ранее подходов. В результате возникла необходимость формирования новых моделей, где бы адекватно оценивалась роль государства в стимулировании экономического роста [World Bank, 1993].
Мотив поиска во многом определялся осознанием того, что «без эффективного государства невозможно устойчивое развитие, как экономическое, так и социальное» [Wolfensohn, 1997, p. iii]. Обозначилась необходимость формирования институциональных условий эффективного государства. Это повлекло за собой потребность в новой аналитической модели, которая могла бы быть пригодной для объяснения государственной эффективности в условиях как «индустриальной революции» в Европе XIX в., так и послевоенного «экономического чуда» восточноазиатских государств. При этом была разработана классификация функций государства, в которой выделялись минимальные (порядок), промежуточные (образование) и активные (развитие рынка) функции [World Bank, 1997, p. 27].
Известная попытка концептуального осмысления государственной эффективности принадлежит Ж. Коломеру, который рассматривает ее пространственные аспекты. В частности, он считает создание новых средних и больших суверенных и эффективных государств крайне маловероятным. Ж. Коломер объясняет это тем, что «эффективное государство требует чрезвычайно дорогостоящего начального накопления ресурсов в руках государственной власти, что неблагоприятно для частных инициатив, по крайней мере в начальной стадии» [Colomer, 2007, p. 12]. При этом Ж. Коломер ссылается на опыт «больших европейских государств, достигших эффективности посредством длительных, сопровождавшихся насилием и большой жестокостью процессов внутренних и внешних военных действий и концентрации власти за счет подвластных» [Colomer, 2007, p. 12].
Важным вкладом российской политической науки в становление систематических глобальных сравнений государств, в том числе их состоятельности и эффективности, является масштабный исследовательский проект «Политический атлас современности» [Политический атлас современности, 2007]. В частности, в нем разработан «индекс государственности», использование которого позволило продвинуть разработку проблематики государственной эффективности.
Таким образом, проблема государственной эффективности пользуется устойчивым интересом современных компаративистов. Вместе с тем очевидное несоответствие между интересом исследователей к сравнительному изучению государственной эффективности и степенью изученности этой проблемы обусловливает потребность в новой аналитической модели, которая учитывала бы предыдущие наработки, но при этом носила бы более комплексный характер.
Формирование государств и теория организаций
Формирование аналитической модели требует прежде всего формулировки методологических ориентиров исследования. Поскольку анализ государственной эффективности предполагает обращение к организационному измерению функционирования современных государств, то представляется оправданным опереться на богатый опыт сравнительного изучения организаций, который уже несколько десятилетий составляет важный элемент мировой компаративистики [см.: Lammers, 1978]. Учитывая, что организационная эффективность занимает центральное место в теориях и моделях организаций как базовая зависимая переменная [Whetten, Cameron, 1994, p. 135–136], использование теории организационной эффективности могло бы способствовать лучшему пониманию того, почему одни государства эффективны, а другие – нет, и от чего зависит успех государственного строительства во многих сложных случаях.
Попытка применения достижений организационной теории к анализу государственного строительства наталкивается и на ряд методологических проблем, которые вытекают из самого состояния теории организаций.
Во-первых, среди исследователей нет согласия по поводу определения и измерения организационной эффективности [Whetten, Cameron, 1994, p. 139; Drury, 2004, p. 68; McGill, Klobas, Hobbs, 1996, p. 106; Campbell, 1977; Kirschenbaum, 2004], отчего страдают как кумулятивность исследований, так и формирование теории (theory-building). Особенно затруднены концептуализация и операционализация организационной эффективности для случаев нерыночных организаций, для которых не сформулированы отчетливые критерии прибыли и затрат. Это заставляет ученых идти по пути минимальных и широких определений. Например, американский специалист Уильям Торберт определяет эффективность как «соответствие целей и результатов», включая «намеренные и непредусмотренные, человеческие или материальные» [Torbert, 1983, p. 276].
Во-вторых, неравномерная концентрация внимания исследователей на коммерческих организациях привела к некоторым диспропорциям и недостатку внимания к организациям иного типа. В результате на сегодняшний день теория организаций представляет собой скорее совокупность слабо согласованных между собой концепций и моделей вроде алмондовских «отдельных столиков» [см.: Алмонд, 2000], нежели связную и унифицированную дисциплину.
Таким образом, проблему определения организационной эффективности нельзя назвать окончательно решенной. Вместе с тем необходимость использования этого понятия в исследованиях и его дальнейшего совершенствования очевидна для любой области, в которой оно применяется. Не стала исключением и политическая наука, которая также взяла на вооружение концепт организационной эффективности и близкие к нему категории для исследования политической сферы, например деятельности политических партий [см.: Sartori, 1968; Wright, 1971; Wellhofer, 1979; Deschouwer, 1994; Janda, 1980; Janda, 1983; Gibson, Cotter, Bibby, Huckshorn, 1983; Cotter, Gibson, Bibby, Huckshorn, 1984; Jankowsky, 1988; Strøm, 1994; Harmel, Janda, 1994; McAtee, 2005; Дюверже, 2007; Bréchon, 1999; Seiler, 2003].
Основное преимущество организационного подхода в политической науке состоит в том, что он несет в себе потенциальную способность обеспечить хорошую систему логически связанных и операционализированных переменных [Crotty, 1969, p. 384]. Очевидно, что государство удовлетворяет критериям, применимым к организациям, и, следовательно, может быть поставлен вопрос о государственной организационной эффективности. Как справедливо отмечала Тэда Скочпол, «необходимо всерьез отнестись к государству с точки зрения теории организации, т.е. рассмотреть государственные структуры как акторов, действующих в определенном правовом поле, обладающих ресурсами и преследующих собственные цели» [Скочпол, 2010, с. 20]. Несмотря на наличие методологических трудностей применения организационных моделей в сравнительных исследованиях государств, есть основания предполагать, что они компенсируются той пользой, которую может принести организационный ракурс рассмотрения государств в сравнительном изучении их эффективности. Теория организаций оказалась востребованной политической наукой, так как она позволяет ответить на вопросы о том, что происходит внутри политических институтов.
Подходы к измерению эффективности государств: Преимущества и ограничения
Учитывая предшествующий опыт изучения эффективности, представляется важным исходить из специфики изучаемого объекта, используя различные подходы и методы в зависимости от контекста. Показательно, например, что современные исследователи организаций Джеймс Катт и Вик Маррей предложили собственную модель для оценки эффективности некоммерческих организаций, которая «начинается с различных допущений об объекте оценки (границы), затем следуют различные подходы в отношении того, что должно быть оценено (фокус), а задача выполняется с использованием различных методов» [Cutt, Murray, 2000, p. 59]. Ориентация на комбинирование в одном исследовании различных подходов с учетом их преимуществ и ограничений соответствует методологическим тенденциям современного этапа развития сравнительной политологии и представляется оправданной в контексте наших задач.
Очевидно, что продуктивность применения категории эффективности к государству зависит не только от успешности попыток более строгого определения эффективности, но и от используемого подхода к концептуализации и операционализации. Например, рационально-целевой подход основан на понимании организации как инструмента и представлении о том, что организационная эффективность должна оцениваться согласно степени реализации организацией своих целей. Сторонники рационально-целевого подхода рассматривают организации лишь как инструмент целедостижения, а не как цель саму по себе. При этом цель вслед за Амитаи Этциони часто трактуется как «желаемое состояние дел, которое организация стремится достичь» [цит. по: Price, 1970, p. 3].
