Это – типичный пример идеологического отношения к социальным явлениям, которое исходит из априорного смысла слов и из абстрактных определений, а не из эмпирической реальности. Для него ошибочными бывают не априорные представления о реальности, а сама реальность. Понятие большинства как определяющего фактора в принятии решений властью лишено смысла, если его истолковывать буквально (т. е. абстрактно) и употреблять его там, где оно вообще неуместно. Правительство и есть воплощение большинства, как бы к его решениям ни относилось само эмпирическое большинство. Последнее вообще не имеет никакой воли. Волей его обычно является воля манипулирующего им меньшинства. Большинство вообще не существует как изначально данный фактор. Оно должно быть создано, организовано как нечто искусственное. В этом и заключается функция демократического правительства. Большинство создается именно благодаря тем мероприятиям власти, которые служат объектом нападок со стороны идеологов обоих направлений – как разоблачителей, так и улучшателей.
Разделение властей
Высший или центральный орган государства западной страны образует законодательное представительное собрание и исполнительная власть. Первое избирается населением страны и представляет его. Это – парламент, конгресс, национальное собрание, бундестаг. Основная задача его – законодательство, представительство интересов населения как целого и его различных подразделений, общий контроль за положением в стране и деятельностью всей системы государственности. Оно имеет свою структуру. Имеются двухпалатные и однопалатные собрания. В том и другом случае имеет место система должностных лиц, система комитетов и экспертов, подсобных служащих – «технический» аппарат, без которого не может работать никакая большая организация людей.
Функции исполнительной власти – руководство повседневной деятельностью государства. Тут тоже есть свои варианты. Основные формы их – президентская и парламентарная системы. Образец первой – США, образец второй – Англия. В случае первой системы глава исполнительной власти (президент) избирается прямо всеобщими выборами, в значительной мере независим от законодательной власти, имеет контроль над назначением членов правительства (кабинета), может апеллировать прямо к народу (референдум, плебисцит). В случае парламентарной системы имеются варианты. Один из них – глава исполнительной власти избирается законодательным собранием, которое доминирует. Другой вариант (английский) – законодательная и исполнительная власть сосредоточены в кабинете, правящая партия решает, кто будет главой исполнительной власти. Французский вариант – смешанный. Его иногда называют квазипрезидентским. Исполнительная власть тоже имеет свой «технический» аппарат с распределением и иерархией функций и должностей.
В американской центральной власти помимо законодательной и исполнительной власти имеется еще третий ингредиент – судебная власть (Верховный суд), функция которой – контроль за соблюдением государственных законов.
Описанная структура власти считается реализацией идеи разделения властей: каждая из этих частей власти должна делить некоторую долю власти с другими, снижая возможность для каждой по отдельности стать чрезмерной в исполнении ее функции. Тем самым предполагалось избежать абсолютной деспотической (тиранической) власти. Это было субъективное намерение тех, кто создавал западную государственность. Но поставим вопрос так: а почему создатели государственности решили именно так разделить власть? Ответ очевиден: в любой достаточно развитой государственности можно усмотреть функции, которые в результате ее развития так или иначе должны дифференцироваться и до известной степени обособиться в виде особых функций различных подразделений единой власти. В любой! Это – универсальный социальный закон. Но он реализуется в различной форме в различных видах обществ. В одной форме он проявляется в обществе западнистского типа, в другой – в обществе коммунистического типа. Да и в рамках одного типа можно видеть различные варианты.
То разделение властей, которое считается признаком западной демократии, есть, на мой взгляд, второе великое разделение властей в истории общества. Первым было разделение, в результате которого политическая (гражданская) власть отделилась в качестве государственной. Как увидим дальше, второе разделение не является последним: третьим является разделение на государство и сверхгосударство.
В наиболее «чистой» форме идеал разделения властей реализовался в США. На первый взгляд благодаря ему была достигнута желаемая цель. И в самом деле, здесь судьи в какой-то мере являются законодателями. Исполнительная власть покушается на суд и законодательные функции. Международные соглашения президента, а также назначения президентом людей на посты, включая назначения в Верховный суд, должны быть подтверждены сенатом. Президент имеет право вето на решения конгресса. Конгресс может предъявлять обвинения федеральным судьям и смещать их. Законопроект не может стать законом, пока не одобрен обеими палатами конгресса и не подписан президентом. Верховный суд может объявить действия законодательной и исполнительной власти неконституционными.
Но эти же самые свойства власти с разделением на три подразделения можно истолковать не как средство ограничения власти, а как показатель единства власти, внутренне расчлененной в силу разделения функций. Об этом говорит тот факт, что в правительствах многих западных стран доминирует одна часть, обычно – законодательная. Она тут имеет высшую власть над другими частями. При этом остается разделение функций между различными учреждениями власти как чисто деловое удобство. В Великобритании законодательная и исполнительная власть сосредоточены в одном органе – в кабинете. Если партия выигрывает большинство голосов на выборах, парламент назначает ее лидера премьер-министром, а тот назначает министров – кабинет. Последний несет коллективную ответственность. Главная фигура во власти – премьер-министр. Кабинет – его кабинет. Он представляет нацию. Исполнительная власть здесь есть придаток законодательной, а законодательная – продолжение исполнительной. Последняя действует в соответствии с первой, которая дает согласие. Законодательная инициатива исходит от исполнительной власти.
По мнению ряда авторов, идея разделения властей фактически не воплотилась в жизнь или это разделение утратило ту роль, какую играло ранее. Это проявляется, например, в том, что законодательные органы занимаются не столько разработкой и одобрением общего кодекса поведения, сколько решениями, направляющими конкретные действия исполнительной власти. Исчезла разница между законодательством и текущими распоряжениями властей, между общими и частными задачами власти. Главной задачей представительной власти стало не законодательство, а управление. Все то, что теперь штампует законодательный орган, стало называться законом. Правительство получило возможность издавать для самого себя удобные ему законы. Правительство вышло из-под контроля закона. Сама концепция закона потеряла значение. Правление стало главной задачей законодательного органа, а законодательство – его побочной функцией.
То, что критики считают плохим уклонением от хорошей идеи разделения властей, я считаю закономерной эволюцией западной государственности. За годы после того, как был выдвинут идеал разделения властей и определены функции представительной власти, в мире произошли перемены, повлиявшие на характер законодательства и на условия деятельности исполнительной власти. Те проблемы, которые кажутся пустяковыми с точки зрения первоначальных задач законодательной власти, оказались более важными, чем некие абстрактные нормы поведения и справедливости (строительство дорог, уборка мусора, меры против загрязнения окружающей среды, цены на товары, налоги, отношения работодателей и нанимаемых, безработица, преступность и т. п.). А главное – надо различать фундаментальное законодательство, определяющее социальную организацию общества (конституция и законы конституционного уровня и масштаба), и законодательство как средство государственного управления обществом. Первое сыграло свою историческую роль, установив государственность, узаконив ее и социальный строй общества, установив правовые рамки и обязанности государства. Основной задачей законодательной власти фактически стало управление текущей жизнью общества путем управления различными частями самого государства и узаконивания текущих распоряжений. Законодательство в высоком смысле просто исчерпало себя. Если к этому и приходится прибегать, то это бывает редко и в исключительных случаях.
Публичность работы власти
