может принять на себя любое количество правовых норм и все равно оставаться суверенным, если эти ограничения не влияют на его качество как высшего правотворческого и правоприменительного органа.
Соотношение между вопросами, которые регулирует международное право, и теми, которыми оно не занимается, является подвижным. Оно зависит от политики, проводимой отдельными государствами, и от развития международного права. Поэтому неверно утверждать, например, что международное регулирование иммиграционной политики отдельных государств будет несовместимо с их суверенитетом. Это справедливо только для международных отношений, на которые заинтересованные страны не дали предварительного согласия. Заключение международных договоров по вопросам иммиграции не затрагивает суверенитет договаривающихся государств.
Суверенитет не является равенством прав и обязанностей по международному праву. Большое неравенство в этих отношениях может идти рука об руку с суверенитетом.
Мирные договоры часто налагают на побежденную сторону тяжелые обязательства в отношении размера и качества военной структуры, вооружений, укреплений, репараций, экономической политики и ведения внешних сношений в целом. Побежденная нация не лишается при этом суверенитета. Германия, Австрия, Венгрия и Болгария оставались суверенными государствами, несмотря на омические юридические обязательства, которыми их обременяли мирные договоры 1919 года. В тех же мирных договорах некоторые из государств-победителей, такие как Чехословакия, Польша и Румыния, были выделены в особые обязательства, касающиеся обращения с определенными расовыми и религиозными меньшинствами среди их собственных подданных. Румыния, наряду с Болгарией, Черногорией и Сербией, была подвергнута таким международным обязательствам тем самым договором, который в 1878 году признал ее суверенным государством. Часто нации, вынужденные соблюдать обязательства, от которых другие нации были свободны, ссылались на принципы суверенитета и равенства, чтобы оправдать свои требования о снятии этих правовых обременений. В таких случаях речь всегда шла о пересмотре договоров, но никак не о суверенитете.
Как теряется суверенитет
При каких условиях государство теряет свой суверенитет? Какие нормы международного права и какие виды международных институтов, созданных на их основе, фактически несовместимы с суверенитетом? Где проходит грань между юридическим и фактическим неравенством, которое оставляет суверенитет нетронутым, и тем ослаблением власти государства, которое разрушает его независимость?
В теоретическом плане ответ на эти вопросы не представляет никакой сложности. Поскольку суверенитет — это верховная юридическая власть государства давать и исполнять законы на определенной территории и, как следствие, независимость от власти любого другого государства и равенство с ним по международному праву, государство теряет свой суверенитет, когда оно переходит под власть другого государства, так что именно последнее осуществляет верховную власть давать и исполнять законы на территории первого. Таким образом, суверенитет может быть утрачен двумя различными способами.
Государство может взять на себя юридические обязательства, которые дают другому государству окончательную власть над его законотворческой и правоприменительной деятельностью. Государство А утратит свой суверенитет, уступив государству Б право вето на любой законодательный акт, принятый его собственными конституционными органами, или на любой акт правоприменения, осуществляемый его собственными исполнительными органами. В этом случае правительство А остается единственным правотворческим и kw-принудительным органом, реально действующим на территории А, но оно уже не является верховным, поскольку, в свою очередь, находится под контролем правительства Б. Осуществляя этот контроль, правительство Б становится верховным органом власти и, следовательно, сувереном на территории А.
Другой способ утраты суверенитета заключается в потере того, что мы назвали «непроницаемостью» территории государства.
Однако большие трудности возникают при применении этих абстрактных стандартов к реальным ситуациям и конкретным вопросам.
Федеральное правительство сегодня является суверенным на территории Соединенных Штатов, поскольку нет наднационального органа, который мог бы оспорить его власть, равно как и нет секционных или функциональных органов власти на его территории, которые могли бы подумать об этом. Этот суверенитет, не меньший, чем суверенитет французской монархии в XVI веке, является результатом фактического распределения власти в государстве. Поэтому он является, прежде всего, результатом победы Союза над Конфедерацией в Гражданской войне. Если верховная власть федерального правительства на территории Соединенных Штатов будет ослаблена политическими или экономическими организациями, достаточно сильными для того, чтобы самостоятельно принимать законы и проводить их в жизнь без эффективного контроля со стороны федерального правительства, может возникнуть ситуация, подобная той, с которой столкнулся император, когда в конце Средневековья территориальные штаты заменили его верховную власть своей собственной. В этом случае Соединенные Штаты разделились бы на ряд территориальных или функциональных единиц, которые были бы фактически суверенными, хотя федеральное правительство, как и император, могло бы на некоторое время сохранить юридические атрибуты и прерогативы суверенной власти.
Местонахождение суверенитета может находиться во временном подвешенном состоянии, если фактическое распределение власти на территории остается неурегулированным.
Куба не должна была заключать никаких договоров, нарушающих ее независимость или передающих контроль над любой частью территории Кубы какой-либо иностранной державе. Куба не должна была делать никаких государственных долгов, которые не могли бы быть покрыты за счет ее обычных доходов. Куба должна была обеспечить санитарное состояние своих городов, чтобы предотвратить повторение эпидемических и инфекционных заболеваний. Эти положения в необычайной степени ограничивали свободу действий кубинского правительства во внешних и внутренних делах и даже обязывали его отказаться от суверенитета над некоторыми частями кубинской территории. Но, поскольку они не заменяли американское правительство кубинским в качестве верховного правотворческого и правоприменительного органа на кубинской территории, эти положения не влияли на суверенитет Кубы.
Ситуация не так проста в отношении статьи 3 Гаванского договора, которая гласит, что… правительство Кубы соглашается с тем, что Соединенные Штаты могут воспользоваться правом вмешательства для сохранения независимости Кубы, поддержания правительства, адекватного для защиты жизни, собственности и свободы личности. Это положение давало правительству Соединенных Штатов право захватить правительство Кубы и, таким образом, уничтожить кубинский суверенитет на условиях, настолько общих, чтобы оставить усмотрение Соединенных Штатов в этом отношении практически без ограничений. Если бы правительство Соединенных Штатов решило воспользоваться этим правом в полной мере и установить свой контроль над правительством Кубы на постоянной основе, Куба была бы не более суверенным государством, чем индейские штаты под британским господством. Если бы Соединенные Штаты, с другой стороны, никогда не воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, суверенитет Кубы остался бы нетронутым; ведь тогда правительство Кубы в своей фактической законотворческой и правоприменительной деятельности было бы постоянно свободно от иностранного контроля. Оно оставалось бы верховной властью на национальной территории, независимо от потенциальной юридической возможности иностранного контроля.
В действительности, однако, Соединенные Штаты воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, и подвергли кубинскую территорию
