Формирование законодательных органов субъектов РФ в советский период истории осуществлялось на основе мажоритарной системы относительного большинства. Сама по себе возможность баллотировки списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, исключалась вследствие монопольного положения КПСС и ряда идеологических соображений. В настоящее время складывается более разнообразная практика. Так, в Оренбургской области была установлена избирательная система, основанная на сочетании одномандатных и многомандатных избирательных округов. При 47 мандатах образовывалось 33 округа: 24 одномандатных, шесть двухмандатных, один трехмандатный и два четырехмандатных. Давая оценку этой системе мажоритарных выборов, Конституционный Суд РФ установил, что само по себе сочетание одномандатного и многомандатного представительства не противоречит Конституции РФ. Однако требуется нормативное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к избирательному округу, и должно быть обеспечено равенство активного избирательного права41. Вследствие нарушений этих требований конкретная избирательная система Оренбургской области была признана противоречащей Конституции РФ42.
Республика Татарстан в свое время предпочла следующую модель формирования регионального органа народного представительства. Однопалатный парламент состоял из двух частей: 67 депутатов избиралось по территориальным округам для работы на постоянной основе; 63 депутата – по административно-территориальным округам для работы на непостоянной основе. Причем часть парламента (из числа работающих на постоянной основе) имела самостоятельную, в том числе законодательную компетенцию. На пленарном заседании парламента разрешались наиболее важные общественно-политические проблемы (принятие конституции, утверждение бюджета). Вопрос о том, какие административно-территориальные единицы должны быть представлены в парламенте, определялся не республиканской конституцией и даже не региональным законом: данная компетенция возлагалась на избирательную комиссию республики.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ по указанной проблеме оказалась во многом аналогичной предыдущему случаю. Сам по себе смешанный механизм представительства территориальных округов и административно-территориальных единиц не противоречит Конституции РФ. Однако конкретная модель формирования регионального парламента в Республике Татарстан не соответствует Конституции РФ, поскольку в республике не обеспечено равенство депутатов в правах и наблюдается дробление единой парламентской компетенции на полномочия частей депутатского корпуса43.
В Вологодской области законодатель предусмотрел необходимость образования избирательными объединениями 17 региональных групп с небольшой численностью кандидатов в каждой из них. Выбытие всех кандидатов хотя бы одной группы влекло за собой отказ либо аннулирование регистрации кандидатов, выдвинутых в других региональных группах, в конечном итоге лишение пассивного избирательного права. Главная особенность избирательной системы Вологодской области по сравнению с другими субъектами РФ заключалась в чрезмерном количестве региональных групп. Конституционный Суд РФ усмотрел в этом нарушение Конституции РФ вследствие завышенных законодательных требований и необоснованных санкций, связанных с лишением пассивного избирательного права44.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 4 ст. 4) в настоящее время требует, чтобы не менее половины состава законодательного органа субъекта РФ формировалось бы на основе пропорционального народного представительства. При этом депутаты, избранные в составе списков кандидатов от политических партий, несут обязанность вхождения в соответствующие фракции. Депутаты, избранные в мажоритарных избирательных округах, обладают правом вхождения в данные фракции, но не обязаны этого делать и не вправе учреждать собственные фракции (они обладают правом формирования депутатских объединений, не имеющих статуса фракции).
Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ. Законодательный орган самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Законодательный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность заседания данного органа определяется законом субъекта РФ, однако заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание проводится не реже одного раза в три месяца.
После принятия Конституции РФ 1993 г. и до введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наблюдалось свободное конституционное (уставное) правотворчество субъектов РФ. Опираясь на конституционную норму о праве субъектов РФ самостоятельно определять систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), регионы демонстрировали разнообразный опыт конституционного (уставного) моделирования. В конечном итоге это оказало влияние на практику конституционного правосудия и нашло выражение в ряде его правовых позиций. Предметом федерального конституционного контроля явился значительный массив норм конституций (уставов) Республики Алтай45, Алтайского края46, Читинской47 и Тамбовской областей48. Их можно сгруппировать следующим образом.
1. Проверка компетенции законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Конституционный Суд РФ посчитал допустимой следующую компетенцию региональных органов народного представительства: регулирование порядка образования внебюджетных и валютных фондов, пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели; утверждение схемы управления субъектом РФ; установление порядка организации и деятельности региональной исполнительной власти; утверждение по представлению высшего должностного лица субъекта РФ планов и программ социально-экономического развития, регионального бюджета и отчета о его исполнении.
Само по себе участие законодательного (представительного) органа субъекта РФ в формировании исполнительной власти также не противоречит Конституции РФ. Однако важно, каким именно образом это осуществляется. В качестве противоречащих конституционному принципу разделения властей признавались полномочия региональных парламентов по утверждению внутренней структуры региональных органов исполнительной власти, назначению большинства их руководителей, выражению им недоверия и отстранению от должности. Конституционный баланс полномочий ветвей власти в субъектах РФ нарушается, если высшее должностное лицо субъекта РФ лишено возможности освободить от должности чиновника исполнительной власти без согласия регионального парламента. Однако это не препятствует, например, согласованию с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения первых заместителей высшего должностного лица субъекта РФ.
В конституциях (уставах) субъектов РФ, помимо воли федерального законодателя, запрещается вводить согласование назначения федеральных судей, должностных лиц федеральных судов, руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Такие назначения могут согласовываться с законодательными (представительными) органами субъектов РФ в силу предписаний федеральных законов, однако решения представительных органов субъектов РФ не являются окончательными и не могут препятствовать федеральным органам самостоятельно осуществлять принадлежащую им компетенцию.
2. Конституционный контроль законодательной процедуры в субъектах РФ. Конституционный Суд РФ установил, что конституцией (уставом) субъекта РФ нельзя ввести норму о подписании региональных законов председателем законодательного (представительного) органа субъекта РФ, так как это составляет исключительную компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ. Закон есть акт единой государственной власти, он не может позиционироваться в качестве исключительно парламентского документа. Кроме того, отлагательное вето высшего должностного лица субъекта РФ создает дополнительные гарантии защиты от законодательных ошибок в региональном правотворчестве.
