Здесь спор шел главным образом по вопросам о территории Украины и о составе и компетенции Генерального секретариата. Оба этих вопроса, собственно, и были теми основными, от точного юридического разрешения которых зависел тот или иной характер украинской автономии. Неукраинские элементы возражали против введения в состав Украины территории с очевидно неукраинским составом населения, как, например, Бессарабии. Из 14 намеченных Радой портфелей они находили излишними и не соответствующими соглашению с правительством четыре: войскового, железных дорог, почт и телеграфов, как касающихся общегосударственных, а не специально украинских вопросов, и исповеданий, ибо религия должна быть вообще отделена от государства.
Влияние русских социалистических и неукраинских национальных элементов на Раду было оформлено в середине июля введением в состав секретарей — четырех новых: от социалистов-революционеров, от соци-ал-демократов-меньшевиков, от социалистов-евреев (Бунда) и социали-стов-поляков. В конце июля выборы в Киевскую городскую Думу наглядно показали, что даже в самом Киеве собственно украинское движение опирается лишь на одну пятую (20 %) избирателей. Список русских избирателей (В. В. Шульгина) собрал 15 % и список к.-д. — 9 %; таким образом, два этих списка вместе уже превышали по числу избирателей список украинский. Но первое место на выборах, более трети голосов досталось социалистическому блоку (37 %). Поляки получили 5 %, евреи — 4 %. Таким образом, состав Центральной Рады совершенно не соответствовал составу избирателей. Ее украинское большинство было небольшим меньшинством в городе, а ее неукраинское меньшинство представляло почти половину населения (46 %). «Буржуазная» же четверть населения («русские» и к.-д.) вовсе не были там представлены. Это, конечно, не могло не ослабить значения Рады как местного представительства.
В середине июля состав секретариата был окончательно установлен. Состав этот был следующий: Винниченко — председатель секретариата и секретарь внутренних дел, Мартос — земледелия, Туган-Барановский — финансов, Садовский — юстиции, Стешенко — народного просвещения, Стасюк — продовольствия, Петлюра — военных дел, Голубович — путей сообщения, Зарубин (социал-революционер) — почт и телеграфов, Рафес (Бунд) — государственного контроля, А. Шульгин — межнациональных дел. Должность генерального писаря не включена в состав секретариата; от секретаря исповеданий Рада отказалась под влиянием возражений неукраинцев.
Проект положения о Генеральном секретариате был также готов. Это положение должно было явиться первой писаной «конституцией» Украины. 17 июля трое секретарей — Винниченко, Барановский и Рафес — выехали в Петроград для окончательных переговоров с Временным правительством.
«Инструкция» 4 августа. На этот раз они не встретили в Петрограде той ситуации, которая привела к капитуляции Терещенко, Церетели и Некрасова перед украинским движением и к выходу к.-д. из состава кабинета в начале июля. Когда они приехали, министерский кризис был в полном разгаре, но через несколько дней он кончился возвращением в правительство членов партии народной свободы, в том числе лучшего знатока различных форм государственных объединений Ф. Ф. Кокошкина. Вместе с другим членом партии, выдающимся государствоведом и знатоком международного права Б. Э. Нольде, Ф. Ф. Кокошкин поставил своей задачей насколько возможно ослабить тот вред, который нанесло России соглашение 2 июля. С этой целью юридическая комиссия при Временном правительстве выработала проект «инструкции» Генеральному секретариату, которая должна была заменить «статут» или «конституцию», которой хотели добиться от правительства украинцы. Обсуждение этого проекта при участии украинской делегации началось на заседании правительства 27 июля и закончилось изданием «временной инструкции 4 августа», в которой почти целиком была проведена точка зрения правительства.
Согласно этой точке зрения, Генеральный секретариат «является высшим органом Временного правительства по делам местных управлений Украины». Он «назначается Временным правительством по представлению Центральной Рады». Такое решение признается временным, «впредь до разрешения вопроса о местном управлении Учредительным собранием». Таким образом, параграфом первым «инструкции» решение украинского вопроса вводилось в рамки общего вопроса об устройстве «местного управления» в будущем государственном строе свободной и единой России. Второй пункт определял территорию, на которую распространились «полномочия» Генерального секретариата. Украинская делегация после отказа Рады от претензий на Бессарабию, требовала включения в территорию автономной Украины 9 губерний: Киевской, Волынской, Подольской, Полтавской, Черниговской, Харьковской, Ека-теринославской, Таврической и Херсонской. Временное правительство соглашалось включить полностью первые четыре губернии и Черниговскую без тех уездов, в которых вовсе нет украинского населения, то есть Суражского, Стародубского и Новозыбковского. Из остальных губерний — в Таврической, хотя украинцы и составляют более половины (53 %) населения всей губернии, но население это сосредоточено в трех северных уездах (от 73 до 55 %), в Крыму же украинцы составляют меньшинство (26-8 %), а в Ялтинском уезде их нет вовсе. В Херсонской губернии целых два уезда — Одесский и Тираспольский — неукраинские. В Екатеринославской и Харьковской губерниях неукраинское население живет и среди сельского и особенно среди городского населения, и общественное мнение по вопросу о выделении Украины в особую автономную единицу было далеко не единодушно. Выборы в органы городского самоуправления показали еще меньший процент «украинцев», чем мы видели это в Киеве. Основываясь на этом, Временное правительство согласилось распространить полномочия Генерального секретариата, кроме названных пяти губерний, только на те или на части тех губерний, где «образованные на основании постановления Временного правительства земские учреждения выскажутся за желательность такого распространения». Этим гарантировалась обоснованность и солидность претензий, хотя неупоминание о городских органах самоуправления и ставило неукраинцев в невыгодное положение при этом «плебисците». Все же это было лучше, чем решение вопроса при помощи одних только «общественных организаций», вроде тех национально-украинских, о которых говорил первый «универсал».
Что касается состава секретариата, Временное правительство признало из 14 портфелей девять: по ведомствам внутренних дел, финансов, земледелия, просвещения, торговли и промышленности, труда, по национальным делам, генерального контролера и генерального писаря. Не признаны, следовательно, секретари: военный, юстиции, почт и телеграфов, путей сообщения и продовольствия, очевидно, по тесной связи этих ведомств с центральными учреждениями, ведающими теми же делами. Однако и по тем ведомствам, которые признаны Временным правительством, полномочия центрального правительства переходят к секретарям лишь в той мере, в какой они касаются «дел местного управления, входящих в компетенцию перечисленных» выше ведомств. Конечно, и в области финансов, и в области торговли и промышленности, труда, просвещения и т. д. должно было оказаться много дел, не подходящих под понятие «местного управления» и, следовательно, неподведомственных секретарям. Далее Временное правительство потребовало, чтобы «не менее 4 секретарских мест было занято не украинцами, а представителями других, наиболее многочисленных национальностей Украины (потом, при уменьшении числа секретарей до 9, число неукраинских портфелей было понижено до трех). Столько же неукраинских «товарищей секретаря» должно было быть при секретаре по национальным делам (пункты 3-й и 5-й)».
Что касается функций Генерального секретариата, Временное правительство решительно отклонило настояния украинцев, чтобы всякий закон правительства входил в силу на Украине лишь по опубликовании его на украинском языке в официальном органе секретариата. Согласно §4, «Генеральный секретариат рассматривает, разрабатывает и представляет на утверждение Временною правительства предложения, касающиеся жизни края и его управления». Согласно §5, секретари «осуществляют полномочия Временного правительства по делам местного управления», причем «ближайшее определение этих дел (то есть установление точной границы между общеимперскими и местными функциями власти) последует в особом приложении». По §6, секретариат является посредником между «местными властями края и Временным правительством», «распоряжения и указы» которого секретари «передают местным властям». Но, согласно §9, «в экстренных и не терпящих отлагательства случаях высшие государственные установления и ведомства сообщают свои постановления местным властям непосредственно», минуя секретариат и «лишь извещая» его «о сих распоряжениях одновременно». По §8, все сношения центральных властей с секретариатом ведутся через особого «комиссара Украины» в Петрограде, назначаемого правительством. Этим же путем направляются и «законодательные предположения, относящиеся лишь к местным делам Украины» (чем подчеркнуто участие центральных учреждений в местном законодательстве Украины), и «меры общегосударственного значения, требующие ввиду особого отношения к Украине участия представителен секретариата» в комиссионном обсуждении. (Очевидно, общегосударственные меры, не имеющие особого отношения к Украине, должны были решаться в порядке общеимперского законодательства и управления).
