Как ни странно, коррупция была главной причиной падения режима Захир-Шаха. В частном разговоре с Захир-Шахом в 1971 г. американский посол Роберт Нойман призвал короля остановить распространение коррупции, которая злит население. «За проведенные мною здесь четыре с половиной года, – сказал Нойман, извинившись за прямоту, – я ни разу не слышал столько высказываний представителей всех слоев общества о чувстве безнадежности относительно того, что новое правительство сможет сделать хоть что-нибудь»6.
Универсальных рецептов стратегии победы над коррупцией не существует, хотя примеры успешной борьбы с ней имеются – они отмечены в Сингапуре, Либерии, Ботсване и Эстонии. Эффективные способы включают немедленное увольнение коррумпированных чиновников, поддержку эффективной судебной системы, повышение профессионализма новых сотрудников, применение высококачественных программ оценок личности. Но даже в этих случаях важную роль играли глубокие реформы. В Уганде, например, правительство Йовери Мусевени, пришедшее к власти в 1986 г., следовало стратегии, включавшей в себя сокращение вмешательства государства в экономику, реформирование государственной службы, укрепление службы государственного контролера, наделение авторитетного генерального инспектора полномочиями расследовать случаи коррупции и преследовать виновных и ведение антикоррупционной пропаганды среди всех слоев населения.
Коррумпированных афганских правительственных чиновников, включая замешанных в наркоторговле, было необходимо привлечь к ответственности и уволить со всех должностей. Посол Томас Швайх, занимавший пост координатора от Соединенных Штатов по борьбе с наркотиками и реформе судебной системы Афганистана, сообщил, что «есть много разведданных… подтверждающих, что высокопоставленные афганские чиновники серьезно вовлечены в торговлю наркотиками. Наркоторговцы подкупают сотни офицеров полиции, судей и других чиновников. Коррупция, связанная с наркоторговлей, проникла на самый верхний уровень афганского руководства»7. Соединенные Штаты и их союзники по НАТО владели полной информацией о тех, кто конкретно занят этой деятельностью, хотя она в основном так и осталась засекреченной. Высокопоставленные члены афганской администрации, таким образом, были не склонны бороться с коллегами из правительства, замешанными в коррупции, частично из-за того, что не хотели отгораживаться от влиятельных политических фигур в самый разгар мятежа. Попытки президента Карзая учредить Управление по надзору и борьбе с коррупцией и создать специальные антикоррупционные подразделения в составе Генеральной прокуратуры и в судебных органах были в основном очковтирательством.
Соединенным Штатам и их союзникам следовало заставить лидеров Афганистана принять эффективные антикоррупционные законы, арестовать и привлечь к ответственности коррумпированных чиновников на государственном и местном уровнях, создать управления генерального инспектора в ключевых министерствах, обеспечить поддержку судебной системы (включая защиту судей, прокуроров, свидетелей, выступающих на заседаниях, связанных с коррупцией) и провести активную разъяснительную кампанию в средствах массовой информации. Разрушение системы коррупции в высших органах власти в Афганистане – это вопрос наличия политической воли осуществления эффективных антикоррупционных мероприятий и желания их разрабатывать. Стратегическая цель борьбы с коррупцией – легитимизация центральной власти среди простых афганцев.
Усилия, направленные снизу вверх
Второй шаг, который следовало сделать Соединенным Штатам и их союзникам, – это лучше сбалансировать усилия по созданию эффективной центральной власти с инициативами снизу, связанными с поддержкой авторитетных действующих лиц на местах. И первая, и вторые жизненно важны для обеспечения безопасности и удовлетворения базовых потребностей населения. Обеспечение власти в Афганистане никогда не было делом центрального правительства. При Захир-Шахе безопасность в стране обеспечивали не только органы центрального подчинения – полиция, спецслужбы и армия, но и местные структуры. С тех пор многое изменилось. Но слабость афганского государства, политическая структура с основой на проживающие в стране племена, население, нетерпимо относящееся к присутствию иностранных войск, требовали, чтобы сильная местная власть дополнялась эффективной работой на общенациональном уровне. Соединенные Штаты и их союзники сосредоточили усилия почти целиком на создании жизнеспособного центрального правительства. Тут требовался баланс центральной и местной власти, направленный на создание правительства, способного удовлетворять потребности населения и защищать его силами национальной армии и полиции. Такая задача слишком сложна для слабого центрального правительства в стране, население которой разделено на племена.
Одной из самых серьезных проблем была неспособность международных сил и афганских войск удержать территории, очищенные от экстремистов. Британские солдаты, воевавшие в южной провинции Гильменд, выражая свое недовольство, жаловались, что они просто «косили газон». Не имея достаточно сил, чтобы самим удерживать территорию, боевики уходили, проводили перегруппировку и возвращались. Британцы были вынуждены снова очищать ту же самую территорию. И они были не одиноки. По всему Афганистану американские войска и их союзники снова и снова «косили одни и те же газоны», куда возвращались изгнанные было боевики. В принципе, частичным разумным выходом из ситуации было бы увеличить численность международных сил, афганской армии и полиции – это позволило бы контролировать освобожденную от талибов территорию. Для этого нужно было довести соотношение численности военнослужащих на тысячу жителей до 20: 1000 – именно такой показатель плотности войск считается минимально необходимым для эффективной борьбы с мятежниками 8.
Да и сами племена и кланы исторически играли большую роль в поддержании порядка и безопасности в Афганистане, особенно в его сельских районах, где власть центра была минимальна или вообще отсутствовала. К сожалению, в стране никогда не существовало скоординированной стратегии сотрудничества с племенами. Пуштунские племена исторически решали появлявшиеся проблемы на специально созываемой «шуре» или «джирге». При этом проблемы обсуждаются в соответствии с неписаными правилами, которые называются «нарх» и основаны на прецеденте 9. Стратегии, работающие по принципу снизу вверх, требуют поддержки и наделения полномочиями легитимных племенных лидеров, а также обеспечения их безопасности, поскольку они обязательно становятся целями боевиков и уголовников. Международные силы и афганское правительство могут помочь местным жителям, создав отряды быстрого реагирования, приходящие на помощь, если населенный пункт подвергся нападению экстремистов. Племенам также требовалась помощь в обеспечении базовых услуг в районах их проживания. Попросту говоря, эти шаги позволили бы завоевать поддержку племен, которые не всегда выступали на стороне правительства, например, племени аликодзай на юге и ахадзай на западе.
Плотное сотрудничество Соединенных Штатов с некоторыми военизированными группировками в части охоты на террористов «Аль-Каиды» после свержения талибов, а также их усилия, направленные на создание Афганской национальной вспомогательной полиции выявили несколько проблем, которых нужно было избегать. Цель стратегии «снизу вверх» – работа с лидерами племен, шурой и джиргой, но не с отдельными людьми. Рост влияния полевых командиров и их военизированных формирований вызывал недовольство простых афганцев, поскольку они начинали терроризировать местное население и переходили к преступной деятельности. Результаты опроса общественного мнения, проведенного фондом «Азия» в 2008 г., показали, что большинство афганцев не доверяют полевым командирам, и только 4 процента опрошенных заявили, что обратились бы к ним за помощью в случае преступления 10. Кроме того, помощь должна выделяться так, чтобы одно племя не получало преимуществ перед другими, и не служила причиной возникновения соперничества между племенами. В приципе, безопасность в сельских районах должны были поддерживать афганские местные органы власти, в частности племенные, потому что иностранным армиям никогда не удавалось обеспечить законность и порядок в Афганистане. Довольно сложно поверить в то, что Соединенным Штатам удастся переломить эту тенденцию.
Ликвидация безопасных районов
Третьим шагом должно стать уничтожение убежищ боевиков в Пакистане. Наличие убежищ за границей являлось решающим фактором успешных действий различных экстремистских военизированных группировок в недавней истории Афганистана. Шеф афганского бюро ИСИ во времена войны с Советами Мухаммед Юсаф отмечал, что «безопасное убежище – секретная база, куда партизаны могут возвращаться для отдыха и переоснащения без страха быть атакованными», было необходимым условием их победы, и «Пакистан предоставлял моджахедам такие убежища»11. Афганистан из-за бедности и географического положения всегда был слабым государством на милости более мощных соседей, включая Пакистан. Но в отличие от прошлых лет, от поддержки таких организаций, как «Талибан», после ввода в Афганистан американских войск в 2001 г., Пакистан получил сплошные проблемы. На его территорию хлынули боевики и экстремисты, осевшие затем в приграничных районах и в крупных городах. К весне 2009 г. боевики-деобандисты (талибы) пробились в округ Сват, вынудив правительство Пакистана вступить с ними в переговоры.
