Основная часть польских заимствований представляла собой кредиты, полученные у голландских банкиров – основных кредиторов – и российской казны. В результате предпринятой в 1798 году конверсии «голландского» займа России долг Речи Посполитой, Станислава Понятовского и польских магнатов был включен в общую сумму задолженности казны перед амстердамскими банкирами Гопе и Кº. «Польский» долг составил почти 16 млн. гульденов из 88,3 млн. гульденов займа. Помимо «голландских» займов польского правительства, короля и магнатов, Россия выплачивала также значительные суммы по долгам польским банкирам и частным лицам различных государств.
В итоге казна заплатила существенно больше той суммы, которая была оговорена в конвенции. Готовность правительства отвечать на претензии к польской казне объяснялась тем, что, по словам Роберта Воута, уполномоченного голландских банкиров на переговорах о конверсии долгов, Россия, взяв на себя бремя польского долга, преследовала политические цели. С одной стороны, правительство стремилось доказать твердость в выполнении своих обязательств перед европейскими банкирами, а с другой – заручиться поддержкой польского дворянства и продемонстрировать патерналистское отношение к польским землям3.
Финансовая автономия Царства Польского по Конституционной хартии 1815 года
Участие в разделе долгов Речи Посполитой соответствовало статусу польских земель, вошедших в состав империи. Взяв на себя долг, империя тем самым позиционировала себя как полноправного собственника земель и имущества территорий Западного края, полностью интегрированных в политическую систему государства. Совсем другой экономико-правовой статус был дан землям Царства Польского, вошедшего в качестве автономного государственного образования в состав Российской империи. Как мы увидим в дальнейшем, этот статус предполагал не только разделение полномочий финансового управления, но и суверенную ответственность Польши по своим долгам.
Подписанная Александром I в 1815 году Конституционная хартия Царства Польского объявляла неразрывную его связь с короной всероссийского императора. Император получал титул польского короля. Согласно Хартии, Царство Польское было наделено бюджетной автономией, денежной системой, казной и ответственностью по государственному долгу. Польскому правительству предоставлялось право самостоятельного принятия решений, единственным ограничением являлась воля монарха. Все вопросы, относившиеся к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства, возглавлявшейся министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в Совете управления (состоявшем из наместника, министров, начальников департаментов Управления и назначаемых царем лиц) и в Общем собрании Государственного совета под председательством царя или наместника. Формально обязательному рассмотрению в Общем собрании Государственного совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение двухпалатного Сейма. Он должен был собираться раз в два года на 30 дней, но у императора было право отсрочить его созыв. Посольская изба Сейма состояла из 77 депутатов от шляхты и 51 – от городов. Верхняя палата – Сенат – назначалась императором из числа высшего духовенства и должностных лиц.
Важнейшей прерогативой Сейма являлось принятие бюджета (с последующим утверждением императором). Это право народного представительства было зафиксировано в статье 91 Хартии. Однако за все пятнадцать лет существования конституционного правления Сейм так ни разу и не приступил к обсуждению бюджета. Для внешне легального обхода конституции было использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору прерогативу принятия первого бюджета без участия Сейма (ограничивающих это право условий, в том числе временных, не было установлено). Опираясь на это толкование, Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение Сейма, ссылаясь при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и осуществления других преобразований.
Доктрина «первого бюджета» оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два мероприятия – реформу финансового управления и принятие бюджета без участия Сейма, – но и для самого правительства Царства Польского4. Польский историк Станислав Смолка в начале XX века обнаружил проекты финансового устава, составленные министрами финансов Польши Тадеушем Матушевичем и сменившим его Яном Венгленьским, в которых предполагалось вовсе лишить Сейм права участия в принятии бюджета5. Даже назначенный в 1821 году на пост министра финансов Францишек Ксаверий Друцкий-Любецкий, имевший репутацию борца за финансовую независимость Польши, избегал обращаться к Сейму за утверждением не только сметы, но и прочих законопроектов.
Помимо огромного политического значения, отказ от реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что Конституционная хартия являлась единственным документом, регламентировавшим порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, посредством которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 год, практически не был регламентирован.
Формально в процессе подготовки и принятия бюджета должны были принимать участие государь и органы управления Царства Польского – Комиссия финансов и казначейства во главе с министром финансов, Совет управления и Государственный совет. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики Польши в конституционный период во многом определялся не формальными требованиями закона, а личностным фактором.
В первые шесть лет автономного существования Царства Польского решающее значение в вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора Николая Николаевича Новосильцева, а также потребности главнокомандующего вел. кн. Константина Павловича. Занимавшие в этот период пост министра финансов Матушевич и Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817–1821) польская казна оказалась на грани полного краха. Казна превратилась в кормушку, из которой вел. кн. Константин Павлович без ограничений черпал средства на нужды армии и своей персоны. Венгленьский, не спрашивая разрешения ни у кого, кроме Новосильцева, растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но также частные депозиты и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка ограничить расходы казны, и в частности вел. кн. Константина Павловича, стала причиной немедленной отставки Венгленьского.
Стремительное разрушение финансовой системы Польши не могло не вызвать соответствующей реакции Петербурга. В 1819 году, когда оказалось, что бюджет на 1820 год не может быть исполнен без дефицита, прозвучало первое предостережение. В рескрипте на имя министра статс-секретаря по делам Царства Польского Игнатия Соболевского было указано на необходимость ввести режим экономии и изыскать средства для преодоления дефицита. Однако в течение следующих двух лет ничего не изменилось, и к 1821 году польская казна оказалась не только опустошена, но и обременена грузом прежних и новых долгов.
13 (25) мая 1821 года последовал новый рескрипт императора. В нем содержалась недвусмысленная угроза лишить Царство Польское политической самостоятельности по причине катастрофического положения его финансов. Ссылаясь на дефицитный бюджет, постоянный рост не обеспеченных доходами расходов, приостановку выплат на жалованье чиновникам и на содержание армии, Александр I определил условия, невыполнение которых поставило бы под вопрос сохранение автономии края:
Состояние вещей таково, что уже не приходится говорить ни о поддержании или упразднении некоторых должностей, ни о продвижении или окончании каких-либо публичных работ, ни о реставрации или разрушении нескольких зданий. Речь идет о национальном существовании Польши и о наиболее дорогих для поляков интересах; речь идет о решении вопроса, способно ли Царство Польское при своей нынешней организации обеспечить своими собственными средствами функционирование политических и гражданских институтов, которые ей позволено формировать, или же оно должно, признав свое бессилие, призвать к установлению режима более соответствующего скудности его ресурсов6.
В рескрипте содержалось требование к Государственному совету Царства представить финансовый план, установив равновесие расходов и доходов. Однако ставилось условие, выполнить которое без значительного увеличения налоговой нагрузки на население было бы невозможно. Согласно рескрипту, правительство не могло сократить статьи бюджета, предназначенные на военные расходы. А ведь именно эта категория составляла едва ли не половину всех расходов казны. Таким образом, все бюджетные ограничения должны были касаться только гражданских установлений. Организация армии, ее структура и финансы не могли быть изменены, «потому что настоящее число войск… необходимо ввиду ряда существующих обстоятельств более чем никогда»7.
