Попытки принудить США принять арбитражный суд и соблюдать законы, вступающие в противоречие с их интересами, обречены на провал. Обычно Вашингтон выбирает более легкий путь, подчиняясь правилам торговли, но не правилам, затрагивающим вопросы безопасности. Например, в 1984–1985 годах США отказались признать решение Международного суда о том, что Америка нарушала международное право, минируя гавани Никарагуа. Когда Никарагуа обратилась в суд, США оспорили его полномочия. Когда суд отверг американский протест, США уведомили, что отказываются от соглашения 1946 года, по которому они признавали юрисдикцию Международного суда.
Двойственный подход Америки к участию в международных институтах весьма недальновиден. В настоящее время США могут позволить себе повернуться спиной к тем организациям, где у них нет права решающего голоса. Они достаточно сильны, чтобы действовать в одностороннем порядке и там и тогда, когда им выгодно. Проблема состоит в том, что американское превосходство не вечно. Когда американский однополярный мир рухнет, США обнаружат, что они все чаще и чаще обращаются к тем институтам, авторитет которых сегодня подрывают своими односторонними действиями.
Когда управление международными институтами будет зависеть в большей степени от консенсуса и компромисса, а не от американского лидерства, США пожалеют, что действовали в соответствии с собственными интересами, а не согласно общепринятым правилам. Когда доллар перестанет быть мировой резервной валютой, Вашингтон захочет обратиться к какому-либо международному институту за помощью в стабилизации глобальной финансовой системы. Когда войска американцев «увязнут» на Ближнем Востоке или Азии, а в Европе снова возникнет межнациональный конфликт, США захотят, чтобы силы объединенной Европы действовали независимо от стран НАТО. Когда угольная и нефтяная отрасли развивающихся стран через десять — двадцать лет начнут работать на полную мощность, американцы могут пожалеть, что правительство, обладая со— ответствующими рычагами, не воспользовалось моментом для создания глобального экономического механизма по предотвращению загрязнения окружающей среды.
Вместо того чтобы пожинать плоды превосходства и отстраняться от участия в международных делах, США следует использовать свое влияние, чтобы сформировать международные институты, на которые в скором времени им придется полагаться. Америка должна частично отказаться от бремени лидерства в обмен на участие в институтах, которые будут трудиться на благо Америки, когда последняя лишится возможности действовать в одностороннем порядке. Пожертвовав краткосрочными выгодами, можно добиться долгосрочных преимуществ. Подобный подход подразумевает применение метода стратегического сдерживания в институтах, в которых США будут обладать равными с другими правами. Эти институты одновременно ограничат Америку — и объединят ее с другими центрами силы.
На аналогичную сделку в свое время пошли крупные колонии, такие как Виргиния и Нью-Йорк, чтобы открыть дорогу к конфедерации. Такую же сделку заключили Германия и Франция, положив первый камень в основание Европейского Союза. Профессор Джорджтаунского университета Джон Айкенберри охарактеризовал подобный шаг как ключевой элемент построения стабильного послевоенного мира: «Если лидирующее государство сочтет, что преимущества его послевоенной сверхвласти кратковременны, оно вполне может прийти к идее институционального мирового порядка, наследующего его господству. В действительности создание базовых институтов — вид гегемонистских инвестиций в будущее. Если установить адекватные правила, институты будут действовать к пользе лидирующего государства, даже когда его материальные возможности уменьшатся. Однако вне институционального порядка обрести эти выгоды невозможно».[421]
США должны отказаться от автономии, если они и вправду хотят «приручить» многополюсность; только создание соответствующих институтов обеспечит плавный переход от однополярного американского мира к многополярной структуре. Двигаясь в этом направлении, Америка должна вкладывать средства в создание институтов, выполняющих три основные функции.
Для начала США должны учредить директорат в составе крупнейших мировых держав, задачей которого станет регулировать взаимоотношения мировых центров силы. Формально эту задачу осуществляет Совет Безопасности ООН. Но по причине своей формальной природы и права вето, которым обладают пять его постоянных членов, Совет Безопасности, скорее, представляет собой форум, где произносятся высокопарные (и весьма прямолинейные) речи, а не орган практической дипломатии.
Мировое правление должно уподобиться Священному союзу, а не ООН или Лиге Наций. Членами-основателями должны стать США, Европейский Союз, Россия, Китай и Япония. Главные страны других регионов — Индонезия, Индия, Египет, Бразилия, Нигерия — также должны сидеть за общим столом. Как и Священный союз, этот директорат будет функционировать в качестве неофициального форума по обсуждению проблем и координации действий. Решения достигаются путем всеобщего согласия, ни одна из сторон не имеет право вето. Скоординированное бездействие и стратегическое сдерживание: будут не менее важны, чем совместные акции. Директорат станет собираться по определенному графику, и по необходимости в экстренных случаях. Как и в случае Священного союза, этот институт будет руководствоваться целями достижения сотрудничества основных мировых центров и урегулирования региональных кризисов.
Вторая группа институтов, к созданию которых следует стремиться США, будет разрабатывать и внедрять в международную систему правила и нормативы. Повседневная жизнь многих стран остается мирной и предсказуемой именно потому, что правила и нормативы, выработанные в этих странах, определяют поведение каждого гражданина и принимаются им безоговорочно. Повседневная международная жизнь гораздо менее упорядочена, во многом потому, что ее правила и нормы примитивны и во многом устарели. Институты придают международной системе социальный характер. Они устанавливают нормы и правила, регулирующие поведение государств. Чем больше суверенные государства будут заинтересованы в развитии институциональной инфраструктуры, тем выше шансы сделать международную жизнь более мирной и предсказуемой.
Некоторые из таких институтов уже существуют; США принимали участие в организации многих из них в последние пятьдесят лет. Однако существующие институты до сих пор зависят от США; им придется измениться, чтобы эффективно функционировать и без контроля Вашингтона. Америке также необходимо поддержать другие институты, которые она сегодня игнорирует по причине того, что они слишком ограничивают ее действия. Важным символическим шагом стало бы более активное участие США в работе ООН. Цель этого шага — не просто расширить возможности ООН по реализации гуманитарных программ и миротворческих миссий. Добрая воля США ясно даст понять, что Америка желает внести вклад в развитие международных институтов и играть по тем же правилам, что и другие страны.
Сильные институты необходимы для управления особыми аспектами международной жизни. Для многих новых игроков глобализация означает улучшение механизмов управления торговыми, финансовыми и экономическими отношениями. Всемирная торговая организация является примером удачного сотрудничества, но этот институт должен распространить свое влияние на сферу финансов и монетарную систему. Сегодня, когда евро конкурирует с долларом за право считаться мировой резервной валютой, монетарную политику нельзя предоставлять игре случая. Необходимы дополнительные финансовые механизмы предупреждения региональных кризисов. Примут ли эти механизмы форму резервных фондов экономической стабилизации, или экономических «выключателей», или «блокираторов» кредитования, — уже не столь важно. США и их партнеры должны создать новую финансовую архитектуру, не дожидаясь, пока очередной кризис охватит мировую экономику.
Еще одним важным шагом повышения мировой стабильности и предсказуемости является создание международной юридической инфраструктуры. Закон играет главную роль в установлении мира внутри страны, и эта роль вполне может быть перенесена на международную арену. Международный суд, Постоянный арбитражный суд, Международный уголовный суд, суды над военными преступниками, учрежденные ООН, помогли ввести закон в сферу международной политики. Следующим шагом будет расширение полномочий согласительных комиссий, созданных под эгидой ВТО и других организаций. США должны преодолеть искушение и не отстраняться от участия в деятельности этих институтов (вплоть до полного выхода из них), поскольку подобными действиями они ставят себя выше закона. Если эти институты не придут на помощь США, когда последним понадобится поддержка, американцам останется винить в этом только себя.
