«Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» позволила активизировать практическую работу по снижению уровня коррупциогенности (взяткоемкости) законодательных актов. Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции совместно с Центром стратегических разработок и исследовательским фондом «Институт модернизации государственного и муниципального управления» при поддержке Фонда глобальных возможностей посольства Великобритании применила Памятку для проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов. Позже, рассмотрев годичный опыт применения Памятки при проведении антикоррупционной экспертизы (экспертизы на коррупциогенность) проектов федеральных законов, Комиссия по противодействию коррупции рекомендовала данную Памятку для широкого использования. Комиссия также обратила внимание на то, что снижение коррупциогенности принимаемых федеральных законов напрямую зависит от разрабатывающих их и проводящих их правовую экспертизу специалистов, и предложила Совету Государственной Думы провести тренинг по освоению Памятки для специалистов Правового управления и комитетов Государственной Думы. Это решение было выполнено.
В 2006 г. Памятка при поддержке Минэкономразвития России и Всемирного банка была адаптирована также для целей антикоррупционной экспертизы не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов. В этом виде она была применена для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Опыт применения предложенной в Памятке технологии проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов был обсужден в рамках семинаров и «круглых столов» в Центре стратегических разработок в 2006–2007 гг. На основе обсуждений была подготовлена и опубликована версия Памятки, учитывающая возникавшие в ходе ее применения проблемы, ранее не замеченные коррупционные факторы, и ориентирована для применения в отношении и законов, и подзаконных актов как федерального, так и регионального уровня, – Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов[19] (далее – Методика).
Позже, в 2008 г., на ее основе с учетом накопленной практики правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и обсуждения на семинарах в Центре стратегических разработок были подготовлены Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации. Если Методика ориентирована на формирование навыков проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, то Примерная методика и Примерный порядок предполагают их использование для разработки и принятия (утверждения) методики и порядка проведения антикоррупционной экспертизы специальным нормативным правовым актом. Примерные методика и порядок размещены на сайте Центра стратегических разработок и представлены в настоящем пособии.
Во всех случаях примерные методика и порядок проведения антикоррупционной экспертизы ориентированы на необходимость специальных усилий по очищению российских законодательных и подзаконных актов от формул, норм и дефектов норм, создающих благоприятные условия для коррупционных деяний, от любых правовых предпосылок коррупции.
Предложенная в Методике (как и ранее в Памятке) технология антикоррупционной экспертизы (анализа) основана на следующих концептуальных положениях:
1. Любые усилия по снижению (устранению) коррупционных рисков, создаваемых несовершенством нормативных правовых актов, с одной стороны, должны основываться на признании недопустимости принятия (утверждения) нормативных правовых актов, содержащих известные правовые предпосылки коррупции. Неприемлемым должно быть признано и сохранение известных правовых предпосылок коррупции в ранее принятых нормативных правовых актах.
Наличие в нормативном правовом акте (проекте) известных предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемо низком уровне качества нормативного правового акта.
Для реального снижения (устранения) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, важно закрепить это положение нормативным правовым актом, регулирующим требования к качеству нормативных правовых актов. Не могут приниматься (утверждаться) нормативные правовые акты, содержащие известные к этому моменту правовые предпосылки коррупции. Действующие (ранее принятые) нормативные правовые акты должны быть очищены от известных правовых предпосылок коррупции в определенные сроки.
Любые возможные технологии устранения (ликвидации) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, в том числе их антикоррупционная экспертиза (анализ), проводимая по названной Методике, являются только инструментами обеспечения этого требования к качеству нормативных правовых актов.
2. Это, как следствие, означает, что усилия по устранению правовых предпосылок коррупции должны в равной мере предприниматься на всех этапах нормотворческого процесса и всеми его участниками.
Эту работу необходимо проводить при подготовке каждой нормы ее разработчиками. Именно они должны предотвратить появление в проектах нормативных правовых актах правовых предпосылок коррупции. И, соответственно, нести ответственность за систематическое невыполнение этого требования.
В дальнейшем, на всех установленных стадиях правовой (юридической) экспертизы проекта выполняющими ее структурными подразделениями, органами осуществляется фактически лишь контроль соблюдения этого требования непосредственными разработчиками нормативного правового акта.
В отношении действующих (ранее принятых) нормативных правовых актов аналогичная работа может проводиться и как самостоятельная, целевая экспертиза, так и в рамках мониторинга их применения.
3. Технология предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции в нормативных правовых актах на всех этапах их разработки, рассмотрения и мониторинга применения должна быть единообразной – обеспечивающей выявление всех известных правовых предпосылок коррупции.
В этой связи Методика разработана как технология, равно ориентированная и на предотвращение появления, и на выявление уже допущенных правовых предпосылок коррупции. В первом случае речь идет еще не об экспертизе, а об анализе разрабатываемых норм. Содержанием анализа является сопоставление разрабатываемой нормы с известными правовыми предпосылками коррупции, коррупционными практиками. Результат анализа – норма, не содержащая известных правовых предпосылок коррупции, иных способов правовой поддержки известных коррупционных практик.
Методика должна обеспечивать и обеспечивает соблюдение этого требования. Она является технологией и анализа разрабатываемых норм, и экспертизы норм уже разработанных и представленных для обсуждения.
При этом последовательное выявление и устранение правовых предпосылок коррупции в ходе экспертизы проектов нормативных правовых актов в массовом применении возможно только при соблюдении требований по предотвращению появления правовых предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов непосредственно при их написании. Этот подход отражен и в исходном названии – Методика первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность. Слово «анализ» является ключевым, так как именно анализ обеспечивает и предотвращение появления правовых предпосылок коррупции (при разработке норм), и их выявление (в ходе экспертизы). Методика ориентирована также на осуществление такого анализа и при проведении мониторинга применения нормативных правовых актов в части выявления в них как уже известных правовых предпосылок коррупции, так и еще не выявлявшихся ранее правовых предпосылок обнаруженных коррупционных практик.
4. Следует различать как минимум два уровня правовых предпосылок коррупции: а) коррупционные факторы и проявления коррупциогенности; б) коррупциогенные нормы и нормативные правовые акты.
Под коррупционными факторами при этом понимаются положения (дефекты норм и правовые формулы) нормативных правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Коррупционные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний. Под проявлениями коррупциогенности понимаются положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов.
