Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания;
3) определение круга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение;
4) разработка программы и плана проведения мониторинга;
5) непосредственные мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка;
6) итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения.
По результатам правового мониторинга целесообразно составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации».
Создание основ нормативного регулирования организации и проведения правового мониторинга на федеральном уровне
Законодательство о правовом мониторинге на федеральном уровне оптимально должно складываться следующим образом:
– основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов определяются Федеральным законом «О нормативных правовых актах»;
– Указом Президента Российской Федерации утверждается положение, в котором устанавливается прежде всего порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти;
– административный регламент исполнения государственной функции по правовому мониторингу устанавливает требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяет административные процедуры, права и обязанности должностных лиц, формы и порядок контроля за совершением действий и принятия решений, результат действия и порядок его передачи и пр.
В названных нормативных правовых актах должен быть определен статус результатов мониторинга. Важно, чтобы выводы из проведенного исследования формулировались как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям, чтобы предусматривались формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и т. д.). Непринятие надлежащих мер в соответствии с рекомендациями должно рассматриваться как неисполнение должностных обязанностей с возложением на виновных лиц юридической (дисциплинарной) ответственности. Установление юридической ответственности является важнейшим в практическом отношении шагом, закрепляющим полноценный правовой статус результатов правового мониторинга.
В соответствии с принципом информационной открытости органов государственной власти необходимо предусмотреть обязанности федеральных органов исполнительной власти и органа (его структурного подразделения), занимающего ведущее место в сфере правового мониторинга, информировать общественность о результатах мониторинга и принятых мерах посредством обязательной публикации информации в СМИ (газеты, телевидение, радио), а также путем размещения соответствующей информации на официальных сайтах в сети Интернет.
При осуществлении правового мониторинга представляется необходимым установление взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества (научные, общественные организации, средства массовой информации).
В вышеупомянутых нормативных правовых актах должно быть установлено, каким органом или организацией осуществляется информационно-техническое обеспечение мониторинговой деятельности. Например, в системе Минюста России эту функцию мог бы выполнять Научный центр правовой информации. Изучение проблем информационно-технического обеспечения, возможно, потребует соответствующего поручения в адрес Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и (или) Федеральной службы охраны.
§ 2. Способы оценки результатов правового мониторинга
В ходе общественного развития насущной является потребность анализа и оценки эффективности права. Это важно для выяснения «обратной связи» от общества к праву на основе изучения реального движения всех элементов и оценки его социальной полезности в целом. Именно правовой мониторинг позволяет выполнить эту задачу, представляя собой такую часть механизма правоприменения, которая служит информационно-аналитическим и оценочным способом.
В основе нашей концепции правового мониторинга лежит та же трактовка эффективности законодательства, что и в ранее вышедшей монографии «Эффективность правовых норм» и в собственных публикациях. А именно целевая функция права измеряется показателями ее фактической реализации. Считая такой подход инструментальным и «внешним» по отношению к праву, В. В. Лапаева считает основой концепции эффективности законодательства легистское правопонимание, когда право рассматривается не как средство решения социальных задач, а как самодовлеющая ценность, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека[13]. Это – странная позиция, позволяющая праву быть «вещью в себе» и «для себя». А как быть с правовым обеспечением «Стратегии 20–20»? К тому же в такой интерпретации права не находится места и правовому мониторингу как способу оценки его эффективности.
В нашей стране создаются благоприятные условия для своего рода материализации целевых ориентиров и показателей их достижения. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, в утвержденных Правительством РФ 17 ноября 2008 г. «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», в Указе Президента РФ от 27 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и соответствующей методики оценки определены базовые цели развития (динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона и т. п.) и соответствующие показатели. С их помощью определяется уровень деятельности государственных органов, хотя вычленение «вклада» органа сделать нелегко.
Мы пытались это сделать в своей книге[14]. В том же русле в «пионерском» законе Липецкой области «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» определены, во-первых, мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти области в форме доклада областного Совета «О состоянии законодательства Липецкой области», во-вторых, показатели реализации нормативного правового акта (социально-психологическая – 3, правовая – 5, организационно-управленческая – 4).
Несколько иная форма правового мониторинга есть в Республике Казахстан, где Институтом законодательства и Министерством юстиции разработаны в 2008 г. «Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов НПА». В них в большей степени поясняются порядок и этапы подготовки проектов НПА, включая прогнозирование, нежели способы анализа и оценки их действия. В приложениях содержатся формы по оформлению предложений, оформления результатов мониторинга, анкета по проведению социологического опроса.
Учитывая это, рассмотрим предметно-тематические аспекты мониторинга.
Одним из подходов является «Методология и индикаторы макроэкономического мониторинга системных рисков финансово-кредитной сферы и отчетности о финансовой стабильности»[15]. Цель макроэкономического мониторинга системных рисков – раннее оповещение органов исполнительной власти страны, включая финансовых регуляторов (министерство финансов, ведомство, осуществляющее регулирование финансовых рынков), и монетарных властей (центральный банк) о нарастающих системных рисках финансового кризиса, вызванных внутренними и внешними факторами. Связанная цель – выявление угроз национальной безопасности, формируемых на внешних финансовых рынках и в системе их взаимодействия с финансовым сектором России. В этом качестве макроэкономический мониторинг определяет способность государства предупреждать финансовые кризисы, делать устойчивым экономическое развитие страны, обеспечивать ее привлекательность для долгосрочных инвестиций. Мониторинг системных рисков финансово-кредитной сферы – текущая непрерывная оценка уровня концентрации системных рисков финансово-кредитной сферы в стране с позиций угрозы финансового кризиса, на основе накопления, хранения, анализа и содержательной (прогностической) интерпретации информации о факторах, вызывающих концентрацию системных рисков.
