В ст. 41 («Органы местного самоуправления как юридические лица») Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[121] подчеркнуто, что «от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организации данного вида положений закона и в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. „О некоммерческих организациях“ применительно к учреждениям».
Еще в 1981 г., ссылаясь на ст. 24, 94–97 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., М. И. Брагинский отмечал, что «вместо одного субъекта – Советского социалистического государства – в гражданском праве выступает множество экономически самостоятельных государственных предприятий, учреждений и организаций», что государство передает в оперативное управление государственных юридических лиц – предприятий, учреждений и организаций основную массу принадлежащего ему на праве собственности имущества, а по поводу управления нераспределенной части общегосударственного имущества (фонда) в гражданские правоотношения вступают отдельные правосубъектные звенья государства, представляющие собой особые субъекты гражданского права, которые не укладываются в рамки конструкции юридического лица.[122]
Ученый писал, что правовой режим, связанный с управлением нераспределенным между государственными юридическими лицами имуществом, носит исключительный характер и не совпадает во многом с правовым режимом обычных субъектов гражданского права – юридических лиц или граждан. Участвуя непосредственно в имущественном обороте, государство как политический суверен приобретает для себя ряд специфических прав и реализует принадлежащее ему право собственности.[123]
Известный исследователь юридических лиц Н. В. Козлова сделала верный вывод о том, что идея учреждения как юридического лица возникла в период обособления христианского (церковного) имущества с появлением первых христианских общин в Риме, с той лишь особенностью, что римскому праву не было известно понятие юридического лица.[124]
К основным признакам учреждения известнейший советский цивилист С. Н. Братусь относил следующие признаки: 1) учреждение создается по воле одного или нескольких учредителей, но действует в интересах неопределенного круга лиц (пользователей) (общественный интерес); 2) основой деятельности учреждения является не только воля учредителя и администраторов, реализующих эту волю, но и государственная воля; 3) основой учреждения является имущество, переданное его учредителями и предназначенное для удовлетворения целей, ради которых создано учреждение; 4) между учреждением и его пользователями, а также между самими пользователями корпоративные отношения не возникают; 5) учреждение не может быть прекращено по воле администрации учреждения, а только в силу закона.[125]
В отличие от учредителей (участников) корпораций (хозяйственных товариществ и обществ, кооперативов, общественных и религиозных организаций, некоммерческих партнерств, союзов юридических лиц), основанных на корпоративных началах (на принципах членства, участия, обладания корпоративными (обязательственными, имущественными, организационными, уставными, трудовыми, земельными) правами), учредители государственных (муниципальных) учреждений (государство, муниципалитет) не теряют свое право собственности на имущество, передаваемое учреждению на праве оперативного управления. Это имущество является единым и неделимым (на доли, паи, акции) и продолжает принадлежать учредителю (государству, муниципалитету) на праве публичной (государственной, муниципальной) собственности.[126] Работники государственных (муниципальных) учреждений не имеют обязательственных прав по отношению к созданному государственному (муниципальному) учреждению, действуют в трудовом коллективе того или иного учреждения на основе норм трудового, служебного, муниципального права. Учредитель назначает руководителя учреждения, который формирует трудовой коллектив на основе норм служебного, муниципального права. Учреждение действует на основе Положения (устава), утверждаемого учредителем (публично-правовым образованием).
Согласно ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждение может быть создано Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным. Порядок их финансового обеспечения определяется законом. Права учреждений на имущество, закрепленное за ними, а также на имущество, приобретенное ими, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ. Особенности правового положения отдельных видов государственных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Так, большую роль в формировании правового статуса публичных (государственных и муниципальных) учреждений выполняют федеральные законы: «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.,[127] «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»,[128] «О библиотечном деле»,[129] «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»,[130] нормы Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г.,[131] Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г.[132] и др.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (в ред. от 30.11.2011 г., с изм. от 06.01.2011 г.)[133] изменил правовое положение государственных (муниципальных) учреждений, предусмотрел изменения в Гражданском, Бюджетном, Налоговом кодексах РФ, в других законодательных актах из сферы образования, науки, культуры, архивного дела, обороны и др. В соответствии с этими изменениями все государственные и муниципальные бюджетные учреждения разделяются на три типа – казенные, автономные и бюджетные учреждения.
Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 83-ФЗ, казенные учреждения – это государственные (муниципальные) учреждения нового типа, которые обязаны перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. В число таких учреждений входят воинские части, учреждения, исполняющие наказания, учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением и ряд других учреждений согласно перечню. Казенное учреждение будет иметь статус, близкий статусу известных нам бюджетных учреждений, с рядом дополнительных ограничений и с предоставлением права выполнять деятельность, приносящую доходы, с изыманием их в бюджет. Казенное учреждение обязано находиться в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения будет осуществляться за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение сможет осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, будут производиться от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Казенное учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).
