Читаем без скачивания Ответственность государства за причинение вреда - Юрий Андреев

В Гражданском кодексе Нидерландов прямо указано, что статусом юридических лиц обладают государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, обладающие предписывающими полномочиями (ст. I).[75]

В настоящее время в большинстве западноевропейских стран к юридическим лицам публичного права относят: университеты, вузы, религиозные организации, профессиональные объединения, палаты (торговые, промышленные палаты, палаты ремесленников, работодателей, адвокатские, нотариальные, врачебные палаты и т. п.), некоторые учреждения социальной защиты (больничные и страховые кассы, организации по выплате государственных пенсий и пособий и т. п.).[76]

В качестве характерных признаков публично-правовых юридических лиц зарубежные исследователи называют: 1) создание юридического лица на основе властного акта или специального закона; 2) публичные (общественные или государственные), «идеальные» (а не коммерческие) цели и задачи их деятельности; 3) наличие властных полномочий в отношении третьих лиц; 4) создание юридического лица публично-правовым образованием; 5) невозможность его реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права; 6) целевая (а не общая) правоспособность; 7) особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам; 8) невозможность банкротства.[77]

Известный российский цивилист С. Н. Братусь писал: «С точки зрения характера и значения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржуазного права делятся на: а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования – корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публично-правовое значение».[78]

Характеризуя систему юридических лиц в буржуазном обществе, известный юрист М. И. Кулагин отмечал, что, следуя разделению буржуазного права на частное и публичное, юридические лица подразделяются на публичные и частные, или на юридические лица публичного и частного права. К первым он относил само буржуазное государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве казны, а также административно-территориальные подразделения (земли, штаты, департаменты, общины и т. д.), государственные учреждения и государственные организации, выступающие одновременно как хозяйствующие субъекты и как органы государственного управления. Ученый выделял смешанные компании, в которых государство участвует в капитале и управлении наряду с частным капиталом. При этом М. И. Кулагин подчеркивал, что в последние годы правовой статус государственных и смешанных обществ заметно приближается к правовому положению юридических лиц частного права. В отличие от юридических лиц частного права, публичные юридические лица обладают государственно-властными полномочиями.[79]

Необходимо заметить, что, несмотря на наличие в позитивном законодательстве норм, посвященных публичным юридическим лицам, в зарубежной правовой доктрине не сложилось достаточно четкой и общепризнанной характеристики особенностей статуса юридических лиц публичного права. По этому поводу С. Н. Братусь писал: «Характерно, что буржуазные ученые, защищающие деление юридических лиц на публичные и частные, не находят убедительных доводов для обоснования полезности и необходимости этого деления с точки зрения гражданского права».[80] В английском праве до сих пор отсутствует четкое деление юридических лиц публичного и частного права.[81]

Известный отечественный цивилист XIX в. Г. Ф. Шершеневич указывал, что публичные юридические лица создаются помимо воли частных лиц. К таковым ученый относил государство-казну, городские, сельские, мещанские общества, губернские и уездные земства, казенные учебные заведения, монастыри, церкви, а также публичные учреждения.[82] Изложенный вывод соответствовал положениям ст. 698 Свода законов Российской империи (т. X ч. 1), однако российское дореволюционное законодательство не содержало термина «юридические лица публичного права». Проект Гражданского уложения предлагал два вида юридических лиц: 1) казну и другие государственные и общественные установления, имеющие свое отдельное имущество, и 2) частные товарищества, общества и установления (ст. 13). Комментаторы названного проекта указывали, что отличительной чертой государственных и общественных установлений (публичных юридических лиц) является их связь с государственным устройством и управлением. К таковым они относили: казну (государство, обладающее государственным имуществом и казенным хозяйством) и все прочие государственные и общественные, земские, городские, волостные, сельские, сословные и церковные установления, за которыми закон признал право иметь отдельное имущество и хозяйство, заведование определенными частями государственного управления.[83]

Предложение закрепить в российском законодательстве конструкцию юридического лица публичного права содержала в себе Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., подготовленная Министерством экономического развития России. В п. 35 названной Концепции указывалось: «Назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков».[84]

В современной отечественной науке продолжаются споры о целесообразности введения категории юридических лиц публичного права. Активными сторонниками такого нововведения являются, в частности, профессоры В. Е. Чиркин, В. П. Мозолин и В. И. Лафитский.[85]

В. Е. Чиркин обосновывает закрепление юридических лиц в публичном праве следующими качественными характеристиками этой категории лиц: 1) юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству – публично-правовое образование, а его «цивилистические» свойства не являются основными в его правовом статусе; 2) особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов; 3) обладание властными полномочиями; 4) юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера; 5) использование имущества, закрепленного за публичным юридическим лицом, не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции); 6) особый порядок создания публичного юридического лица; 7) отсутствие устава, регистрационных процедур; 8) ограниченный характер самостоятельности; 9) публично-правовой характер ответственности юридического лица публичного права; 10) иерархия системы юридических лиц публичного права.[86]

По мнению В. Е. Чиркина, юридическое лицо публичного права – это признанное государством некоммерческое формирование, выступающее в частноправовых и (или) публично-правовых правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях осуществления дел общественного значения (общего блага) путем законного применения публичной власти, состязательности или сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название и другие идентифицирующие признаки, собственность или имущество, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия.[87]

Ученый выделяет следующие основные организационно-правовые формы юридических лиц публичного права: 1) территориальные публичные коллективы федерации, ее субъектов, автономных и муниципальных образований, родовые общины коренных малочисленных народов; 2) сами публично-правовые образования (государство, субъект федерации, территориальное автономное образование, муниципальное образование, родовая община коренного малочисленного народа); 3) органы публичной власти (публично-правовые органы), которые могут выступать как законные представители публично-правовых образований, если имеют такие полномочия, и как самостоятельные юридические лица в рамках своей компетенции; 4) учреждения публичной власти (публично-правовые учреждения, органы публичной власти; 5) публично-правовые объединения в форме организации (политические партии, общественные объединения).[88]

В. Е. Чиркин утверждает, что цивилистическое определение юридического лица (ст. 48 ГК РФ) неприменимо к юридическим лицам, чей статус определяется публичным правом (конституционным, административным и др.). Вступая в частноправовые отношения, государственные и муниципальные органы, учреждения остаются, по существу, юридическими лицами публичного права, созданными властвующими структурами не в целях извлечения прибыли. Государственные и муниципальные органы, упомянутые в ст. 124, 125 ГК РФ, фактически являются юридическими лицами публичного права. Их статус определяется не Гражданским кодексом РФ, а Конституцией РФ и иными источниками публичного права. Юридические лица частного права не могут быть превращены в субъекты публичной власти.[89]