Платежные документы на списание средств со счета бюджетной организации подписывают руководитель и главный бухгалтер предприятия, а сотрудник органа Федерального казначейства контролирует общий характер целевого списания средств, что подтверждает соответствующим штампом на платежном документе.
Если бюджетная организация имеет какие-то очень крупные расходы (может быть установлен лимит), на платежном документе должна быть подпись руководителя органа Федерального казначейства.
Данная схема распоряжения бюджетными средствами предполагает ежегодные ревизии деятельности бюджетных организаций. Ревизии могут проводиться как органами Федерального казначейства, так и иными уполномоченными на то органами (контрольно-ревизионные службы Министерства финансов, отраслевых министерств, Счетной палатой).
Для повышения эффективности контроля за использованием бюджетных средств целесообразно разделить движение денежных потоков по текущим расходам и капитальным вложениям. Следовало бы создать специализированный банк для государственных инвестиций.
Финансирование бюджетных организаций под контролем Федерального казначейства или Инвестиционного банка потребует значительных затрат по осуществлению институциональных реформ. Тем не менее эти затраты несоизмеримы с потерями из-за бесконтрольного нецелевого использования бюджетных средств.
К сожалению, в Постановлении недостаточно говорится о надлежащей инфраструктуре движения бюджетных средств. Ясно, что при отсутствии в России эффективной платежной системы (Банк России разработал стратегию ее развития, и реализация ее затягивается) даже при идеальном бюджетном планировании движение денежных средств будет происходить крайне медленно.
Другая проблема – неполное соответствие инфраструктуры Банка России задачам обслуживания счетов Федерального казначейства. Помимо учреждений Банка России должны быть задействованы возможности иных кредитных учреждений, которые должны отвечать следующим параметрам.
Во-первых, кредитное учреждение должно обладать широко разветвленной филиальной сетью с современной системой межфилиальных расчетов.
Во-вторых, современная система расчетов предполагает наличие телекоммуникационной и информатизированной среды, соответствующим образом оборудованных помещений, персонала, что может позволить себе только крупный банк.
В-третьих, банк, участвующий в кассовом исполнении бюджета, должен находиться под надзором государства, и этот надзор должен быть на порядок выше, чем существующий сейчас в России. Причем желательно, чтобы государство владело ключевым пакетом акций такого банка.
Любое кредитное учреждение, являющееся каналом движения бюджетных средств, должно быть готово к выборочному или постоянному мониторингу со стороны Федерального казначейства за сроками обслуживания бюджетных счетов, которые в соответствии с реальностью данного региона закрепляются в договоре Федерального казначейства с банком. Поскольку сроки должны быть минимальными, постольку бюджетные деньги должны рассматриваться уполномоченным банком не как одна из составляющих ресурсной базы, а как агентская операция к комиссионным вознаграждениям (например, 0,1% перечисленной суммы).
В силу очень высоких и непредсказуемых рисков в банковском бизнесе в России уполномоченный банк должен согласовывать свою активную политику с Банком России, а определенный вид операций (например, коммерческие кредиты) должен быть для него запрещен.
В условиях финансового кризиса в корректировке правовой базы нуждается вся современная платежная система России. Вопрос о выделении источников финансирования и конкретный план реализации этого проекта прорабатывает Правительство РФ, поскольку без модернизации платежной системы эффективность кассового исполнения государственного бюджета будет невысока.
Поиск информации позволяет сделать вывод о том, что все законодательные нормы, содержащие прямую информацию о казначействе, имеют государственную направленность. Вместе с тем реальная практика не исчерпывается только прямыми законодательными нормами и включает широкий круг законов и иных актов, регулирующих взаимодействия участников рынка в финансовой сфере. Поэтому, используя правовую информацию, полученную из правовых систем и иных источников, необходимо ее распределять по степени значимости и областям правоприменения, а затем подробно анализировать каждый закон в отношении использования содержащихся в нем норм применительно к формируемым подзаконным актам и регламентным документам.
Соответствие Положения о казначействе нормам действующего законодательства
В настоящее время основным нормативным документом, детально регламентирующим работу Федерального казначейства, является «Положение о Федеральном казначействе», утвержденное Правительством РФ 5 декабря 2004 г. и опубликованное 20 марта 2005 г.
В соответствии с данным положением Федеральное казначейство (Казначейство России) является органом власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями и получателями средств бюджета.
В первоначальном варианте Положения указано, что в казначействе введено до пяти заместителей руководителя, а в структуре центрального аппарата – до 11 управлений по основным направлениям деятельности. В текущем варианте (от 11.11.2006 г.) количество заместителей руководителя Федерального казначейства устанавливает Правительство Российской Федерации.
В процессе нормотворчества при описании функций казначейства разработчики документа опирались, главным образом, на Бюджетный кодекс Российской Федерации, указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, где прописаны основные положения взаимодействия органов исполнительной власти, казначейства и подведомственных структур, участвующих в бюджетном процессе.
Поскольку этот документ является основой для разработки положений о казначействах регионального и местного уровней, в условиях отсутствия в сфере казначейских взаимоотношений другой нормативной документации прямого действия отдельные его элементы можно использовать не только при разработке регламентов для государственных органов и муниципальных образований, но и для корпоративных структур управления финансовыми потоками (приложение 4).
Указанный документ прошел серьезную правовую экспертизу и его нормы соответствуют нормативным актам Российской Федерации.
В области конституционного и правительственного законодательства:
• Конституции РФ;
• Бюджетному кодексу Российской Федерации;
• Постановлению Правительства РФ «О Федеральном казначействе».
В области гражданского законодательства:
• Гражданскому кодексу где впервые введено понятие казны;
• Гражданскому процессуальному кодексу. В области налогового законодательства:
• Налоговому кодексу РФ.
В области арбитражного законодательства и исполнительного производств
• Арбитражному процессуальному кодексу;
• Закону об исполнительном производстве.
Помимо указанных правовых документов казначейство руководствуется нормативными актами министерств и ведомств в части, не противоречащей действующему законодательству.
Анализ соответствия функциональных пунктов Положения о Федеральном казначействе действующим нормативным правовым актам приводится в табл. 2.2.
Таблица 2.2. Соответствие Положения о Федеральном казначействе нормам действующего законодательства
При разработке Положения о казначействе на корпоративном уровне прямое использование нормативной базы, применяемой законодателем для формирования регламентов Федерального казначейства, не представляется возможным. Это связано с тем, что Федеральное казначейство является государственным органом, основное назначение которого – кассовое исполнение государственного бюджета. Корпоративное казначейство формируется негосударственными структурами и его функции определяются особенностями управления финансовыми потоками на конкретном предприятии или группе предприятий. Это, в свою очередь, приводит к необходимости применения в качестве правового обоснования функций казначейства определенной нормативно-правовой базы, где каждой функции казначейства ставится в соответствие группа нормативных актов, регулирующая соответствующий вид деятельности.
Совокупность норм такой базы при наличии определенного набора обязательных и общеупотребительных правовых актов (Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и т.д.) может быть достаточно специфической в зависимости от характера деятельности предприятия. Например, если корпоративное казначейство занимается вексельными операциями, то эта функция выполняется при соблюдении российских и международных норм вексельного законодательства. Другой пример – факторинг. Здесь используется норма Гражданского кодекса в отношении действий, связанных с финансированием под уступку прав денежного требования. Взаимоотношения с банками регулируются Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Участие в инвестиционной деятельности регулируется методическими рекомендациями по оценке инвестиционных проектов, разработанными Министерством экономического развития РФ.
