Денег не было на жалованье плотникам, строившим корабли; корабли были нужны для закрепления за собой моря, море было нужно для усиления торговли: будет большая торговля, деньги будут. Чтоб усилить торговлю, надобно беречь торговых людей, не разорять их и надобно завести такие порядки, благодаря которым иностранцы усилили свою торговлю и разбогатели. В начале 1712 года Петр писал: «Как вино, так и прочие вещи надлежит отдавать на откуп, дабы в службе находящимся торговым людям не было разоренья. Учинить коллегиум для торгового дела исправления, чтоб торговлю в лучшее состояние привесть, к чему надобно один или два человека иноземцев (которых надобно удовольствовать, дабы правду и ревность в том показали), с присягою, дабы лучший порядок устроить, ибо без прекословия есть, что их торги несравнительно лучше наших». В июле 1712 года Петр писал Сенату: «Немедленно потщиться в купецком деле лучший порядок сделать». Сенат отвечал, что этого вполне сделать нельзя, потому что все лучшие из русских купцов теперь в Архангельске на ярмарке, но до их возвращения, чтоб не терять времени, сенаторы послали на Вологду за переведенными туда нарвскими и дерптскими купцами и будут с ними советоваться, каким образом купечество в лучшее состояние привести. В ноябре 1711 года Сенат получил письмо от канцлера Головкина: «Царское величество указал к Сенату писать, чтоб выбрали на Москве из гостей и других лучших купцов человека четыре или пять, которые бы могли довольно знать о купеческих делах на Москве, у Архангельска и в других городах, также и о сборе пошлинном, и прислали их в Петербург; также прислать с ними списки уставов, как старых, так и новых, и другие всякие потребные к тому ведомости и выписки, потому что английский посол и голландский посланник предлагают заключить новый торговый договор, и для этого дела такие от купечества сведомые люди и торговые уставы и ведомости надобны». Выбраны были: Алексей Филатьев, Семен Панкратьев, Илья Исаев, Иван Стрежнев да для китайского торга купчина Ивана Саватеева Ми хайла Гусятников. Из этих купцов Илья Исаев в следующем году получил важное место надсмотрщика над рижским магистратом; царь писал Сенату: «Понеже над рижским магистратом у надсмотру тамошних купецких дел определили быть Илье Исаеву, того для о чем он будет вам писать, и по тем его письмам чинить решение; также просил он, чтоб к тому делу дать ему в товарищи гороховленина Михайлу Ширяева, которого к нему выслать, и ежели будет просить еще кого из купецких и из приказных людей себе в помочь, и тех к нему отпускать». Мы видели, что, устраивая областное управление, Петр запретил ландратам вмешиваться в дела посадских людей, которые должны были ведаться у своих выборных земских бурмистров. 13 февраля 1720 года Сенату был дан указ: «Объявить бригадира Трубецкого над здешним (петербургским) и прочими магистраты обер-президентом, и чтоб он ведал всех купецких людей судом, и о их делах доносил в Сенат, и рассыпанную сию храмину паки собрал; в товарищи ему над здешним магистратом президента определите Илью Исаева». 16 января 1721 года издан был регламент Главного магистрата. Он имел коллегиальное устройство, непосредственно был подчинен Сенату и состоял из членов петербургского городового магистрата, которые наполовину были иностранцы; президента назначал сам царь. По своему регламенту Главный магистрат был обязан устроить магистраты во всех городах и дать им инструкции; покровительствовать торговле и промышленности; смертные приговоры, произнесенные городскими магистратами, не приводились в исполнение без утверждения Главного магистрата; в гражданских делах недовольные решениями магистратов апеллировали к Главному магистрату; тяжбы между горожанами и магистратами передавались прямо на решение Главного магистрата; наконец, Главный магистрат утверждал членов, избранных горожанами в городские магистраты. Главный магистрат должен был разделить все русские города на пять отделов, на основании числа дворов: к первому отделу принадлежали города Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига, Ревель, Архангельск, Астрахань, Ярославль, Вологда, Нижний Новгород, в которых число дворов было от 2000 до 3000 и больше; во втором отделе были города с числом дворов от 1000 до 1500 и больше; в третьем — от 500 до 1000; в четвертом — от 250 и выше; в пятом — все остальные малые города и слободы. Подведомственные магистратам городские жители делились на две гильдии. Мысль Петра о коллегиуме , который бы приводил торговлю в лучшее состояние, осуществилась в Коммерц-коллегии, которая должна была заботиться о торговле внутренней и внешней; под ее надзором должны были строиться корабли и производиться работы по водяным сообщениям и по устройству сухопутных дорог. Она должна была защищать матросов и корабельных капитанов от всяких неприятностей, решать споры между ними, равно как между всеми иностранными купцами, наказывать за нарушения таможенных предписаний. По ее представлению Сенат назначал консулов и таможенных чиновников, которые находились с коллегиею в постоянных сношениях и давали ей отчет о состоянии торговли в иностранных государствах; они давали инструкции посланникам для заключения торговых договоров.
Смотря постоянно на Россию как на посредницу в торговом отношении между Европою и Азиею, Петр уже давно задумал соединить Каспийское море с Балтийским, Астрахань — с своим парадизом . В 1706 году под надзором князя Матвея Гагарина соединена была река Цна каналом с Тверцою; но в 1717 году каменную «слюзу» занесло песком, и по этому случаю начало производиться следствие. До учреждения Коммерц-коллегии устройство каналов было непосредственно поручено Сенату; но Меншиков, зная, как соединение Волги с Невою важно для парадиза , а следовательно, и для его основателя, вмешался в дело и в июне 1717 года писал царю: «Господа сенаторы по указу вашему послали от себя механика для осмотра коммуникации с Волгою, но, как слышу, он едва ли мог что сделать, только что хотел очистить Боровицкие пороги, куда он от них и отправлен, обо всем же прочем сказал, что ничего сделать нельзя. Я, видя, что ничего не будет, старался всячески, как бы это нужнейшее дело подвинуть, и посылал нарочно новгородского дворянина Пустошкина ниже Мстинских порогов реками, озерами и всякими проливами до Мологи, дабы осмотреть, как устроить сообщение с Волгою. Пустошкин ездил и привез чертеж, из которого я выразумел, что ничего еще нельзя сделать. Поэтому я послал туда полковника инженера Кулона, чтоб по чертежу Пустошкина осмотрел, можно ли что там сделать, сделал бы особый от себя чертеж и мне об этом репортовал. Кулон репортовал, что находит вполне возможным устроить это дело, и в непродолжительном времени, а именно в два года, если добрые будут надзиратели». Но для соединения Каспийского моря с Балтийским понадобился еще другой канал, для обхода бурного Ладожского озера. Любопытен указ Петра Сенату насчет Ладожского канала, данный в сентябре 1718 года: «Понеже всем известно есть, какой убыток общенародный есть сему новому месту от Ладожского озера, чего для необходимая нужда требует, дабы канал от Волхова в Неву был учинен, к которой работе, ежели даст бог мир, намерение наше есть, чтоб оную всею армиею исправить, но сие еще безызвестно, а нужда — челобитчик неотступный: того ради надлежит резолюцию взять, хотя и не будет мира, дабы оную работу, яко последнюю главную нужду сего места, немедля начать; чего для надлежит мыслить и поставить на мере, каким образом сие учинить, и именно не такими работниками, как до сего времени делали, из чего больше разорения, нежели пользы, было, к чему я свое мнение прилагаю при сем и вам в рассуждение отдаю; но так ли или инако, однако конечно надобно».
В то время как хлопотали о соединении Балтийского моря с Каспийским, шла сильная борьба по вопросу о том, направлять ли движение внешней торговли к Балтийскому морю, к Петербургу, или оставить товары идти старым, привычным путем, к Архангельску. Петр, разумеется, хотел первого и, не дожидаясь, пока сами купцы, иностранные и русские, предпочтут Балтийскую дорогу Беломорской, хотел изменить направление правительственными распоряжениями. Против этих распоряжений начали сильно хлопотать купцы голландские: они уже издавна устроились в Архангельске, и переноситься в Петербург, где их ждали все неудобства только что основанного города, было крайне затруднительно, убыточно и неприятно; потом Балтийское море не было безопасно по причине войны России и ее союзников с Швециею; наконец, голландцам вовсе не хотелось развития русской торговли на Балтийском море. Голландский резидент жаловался, что в Петербурге за деревянный дом, который не может идти в сравнение с самою скромною избою голландского крестьянина, надобно платить 800, 900 или 1000 флоринов, тогда как в Москве или Архангельске иностранный купец может жить хорошо за 200 флоринов в год; говядина в Петербурге — 5,6 и 8 копеек фунт, и дурного качества. Но если голландцы хлопотали, чтоб осталось все по-прежнему, то жители Любека и других прибалтийских городов старались, чтоб торговля была переведена из Архангельска в Петербург.
