администрации, заявив в Твиттере, что его единственная цель — добиться от Ирана отказа от ядерного оружия (существование которого никогда не было доказано).
Спустя год Трамп вновь изменил позицию. Он дал понять, что готов отменить санкции в отношении Ирана, если Хасан Рухани согласится встретиться с ним (иранский президент отклонил это предложение). В то же время другие американские официальные лица продолжали намекать, что единственным приемлемым результатом является смена режима в Тегеране[109]. В свете этих путаных заявлений Иран никак не мог сориентироваться, каким образом ему следует изменить свое поведение, чтобы убедить США снять санкции. Даже в Вашингтоне официальные лица затруднялись дать четкое описание действий, которые Тегеран должен предпринять для отмены санкций.
Еще одна проблема заключается в том, что многие санкционные программы США не только не имеют четко определенных целей, но и не содержат положений о прекращении своего действия: после введения они могут действовать вечно без пересмотра. Например, Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) практически не обновляло санкции в отношении Кубы с момента их введения в 1960-х годах. Они по-прежнему отражают унаследованные от прошлого опасения по поводу связей Гаваны с бывшим Советским Союзом. Положить конец этим санкциям будет непросто: американские граждане и компании, активы которых конфисковал режим Кастро, до сих пор имеют неурегулированные имущественные претензии к Кубе на сумму около 8 млрд долларов[110]. Тем не менее представляется, что давно назрел пересмотр санкций против Кубы: нужно разбираться с текущими спорами, а не с проблемами времен холодной войны.
На этом сложности с ранее разработанными санкционными программами не заканчиваются. Устаревает информация об ответственных лицах в программах, действовавших десятилетиями. Это неудивительно: OFAC уже много лет испытывает нехватку персонала[111]. Многие сотрудники OFAC, приобретя за несколько лет знания о санкциях, предпочитают перейти в частный сектор, поскольку зарплаты в компаниях, занимающихся юридической экспертизой, более привлекательны, чем в OFAC. Дефицит кадров приводит к тому, что в некоторых санкционных программах, касающихся Африки, полностью отсутствуют управляющие ими штатные сотрудники[112]. Еще хуже ситуация в Государственном департаменте: в 2020 году здесь было вакантно около половины должностей специалистов по санкциям[113].
Вернемся к признакам успешных санкций. Второй характерной чертой эффективных мер является узкая цель. Как правило, срабатывают санкции, имеющие ограниченную задачу — например, освобождение политического заключенного или урегулирование торгового спора[114]. В 2018 году санкции против Турции оказались эффективными в немалой степени потому, что их цель была ограниченной: администрация США добивалась от Анкары только освобождения пастора Брансона. Наоборот, санкции, преследующие более масштабные цели — например, смену режима на Кубе, в Северной Корее или Венесуэле, — обычно не действуют.
Это объясняет, почему редко срабатывают санкции против диктаторских режимов, с помощью которых пытаются добиться смены верхушки[115]. С 1950-х годов почти 90 % мер США, доказавших свою эффективность, вводились против государств с многопартийной избирательной системой[116]. Это вполне логично. Авторитарные режимы по определению не намерены отказываться от власти; во многих случаях их лидеры тем самым подписали бы себе смертный приговор. Кроме того, важным фактором эффективности санкций является недовольство населения. Теоретически санкции не должны затрагивать население стран, против которых они введены, но в реальности простые люди из-за них зачастую становятся беднее. Сокращается доступ к потребительским товарам. Возникают сложности с путешествиями. Граждане вскоре начинают задумываться о том, стоит ли политика государства таких проблем. Лишения избирателей превращаются в давление на правительство[117].
Именно это происходило, например, в Иране в 2012–2015 годах. Иранцы возмущались последствиями санкций, тем более что раньше страна обеспечивала достойные условия жизни населения. Важно, что у граждан Ирана имелся способ выразить свое недовольство санкциями. Иран — это теократическое государство с мрачной репутацией в области прав человека, однако в стране проводятся президентские выборы (независимые наблюдатели считают, что они не являются свободными и справедливыми, однако эти выборы все же дают населению возможность как-то влиять на управление страной)[118]. В 2013 году иранцы избрали президентом реформиста Рухани, поручив ему добиться отмены санкций. Он выполнил свое обещание, подписав в 2015 году ядерное соглашение.
И наоборот, в странах, где процесс принятия решений не является демократическим, гражданское давление не может принести результатов; у людей нет возможности донести свое мнение. Там, где инакомыслие подавляется, у авторитарных режимов нет стимула менять свое поведение, чтобы добиться отмены санкций. В реальности история показывает, что, когда диктаторские режимы попадают под санкции, ситуация в области прав человека, как правило, ухудшается. Учащаются случаи исчезновений, пыток и политических тюремных заключений, поскольку правительства стран-изгоев ужесточают наказания для тех, кто, по их мнению, содействует врагу, наложившему санкции[119].
Третья особенность успешных санкций заключается в том, что они направлены против экономических партнеров[120]. И здесь снова уместен пример с санкциями США против Турции в 2018 году. Вашингтон и Анкара — давние экономические партнеры и союзники по НАТО. Санкции стали аномалией, которую требовалось устранить. Напротив, если Соединенные Штаты нацеливаются на государство, с которым у них мало связей, то у подсанкционной страны окажется мало стимулов для изменения своего поведения. Разрыв слабых связей будет означать всего лишь сохранение существующих условий. Партнерам есть что терять. Противникам — нет.
Наконец, для эффективности санкций крайне важна общая поддержка. Несмотря на свою непревзойденную экономическую мощь, США не могут выступать в одиночку: с 1970 по 1990 год только 13 % односторонних американских санкций достигли заявленных целей[121]. Здесь наглядным является пример Северной Кореи. Более 90 % торговли Северной Кореи происходит через Китай, а остальная часть в основном приходится на Россию. Если Пекин и Москва не присоединятся к санкциям против Пхеньяна, они бесполезны; их просто не реализовать[122].
Идеальным вариантом является многосторонняя поддержка санкций в Организации Объединенных Наций. Это означает, что все страны (теоретически) введут одинаковые ограничения. В итоге международные компании по всему миру должны будут соблюдать определенный набор общих правил в отношениях со страной, против которой введены санкции. Для бизнеса это крайне важно: если государства не будут выступать единым фронтом, то фирмы из стран, не присоединившихся к санкциям, смогут извлечь выгоду из сложившейся ситуации, захватив рыночные доли компаний из стран, наложивших санкции. Именно это происходило в Ливии до того, как союзники присоединились к санкциям США против Каддафи. Однако добиться одобрения ограничений в ООН зачастую непросто.
Разработка санкций ООН — дело сложное, и не в последнюю очередь из-за традиционного сопротивления России и Китая — двух постоянных членов Совета Безопасности ООН — санкционной
