политике. Москва и Пекин умело обесценивают действия ООН в отношении своих союзников, например Северной Кореи. В 2019 году Россия и Китай заблокировали резолюцию Совета Безопасности ООН, осуждающую импорт Пхеньяном в предыдущем году 3,5 млн баррелей нефтепродуктов, что в семь раз превышает лимит, предусмотренный санкциями ООН[123].
Но даже с Россией и Китаем подготовка санкций на уровне ООН сопряжена с мучительными дебатами по выбору слов, чтобы угодить всем, включая страны, имеющие тесные связи с государством-мишенью — например, в случае России и Сирии или Китая и африканских диктаторских режимов. Этот длительный процесс часто открывает определенные возможности для стран, против которых направлены санкции: они могут принять упреждающие меры, чтобы ослабить воздействие предстоящих санкций, наращивая запасы, перенаправляя торговлю и создавая обходные схемы[124].
Таким образом, эффективные санкции — это обычно те, которые вводятся на короткий срок, имеют узкую цель, направлены на демократические страны, имеющие значительные связи с США, и поддерживаются американскими союзниками. То есть полная противоположность большинству американских санкционных программ. Санкции Вашингтона в основном действуют годами (если не десятилетиями) и направлены против диктаторских режимов, с которыми у США мало связей. Во многих случаях американские санкции преследуют широкие цели — например, смену режима. Зачастую эти цели неясны. В последние годы США также все чаще применяют санкции в одиночку, о чем свидетельствует односторонний выход Вашингтона из иранского ядерного соглашения в 2018 году. Если исходить из вышеописанных параметров, то многие санкционные программы США кажутся обреченными на провал.
В 1990 году США ввели санкции против Пакистана — в ответ на тайную ядерную программу этой страны. Сократилась экономическая и военная помощь Исламабаду (до этого американская поддержка составляла около 600 млн долларов в год)[125]. Соединенные Штаты приостановили поставки американской военной техники, включая долгожданные истребители F‐16, и отменили совместные американо-пакистанские военные учения[126]. Последствия санкций против Исламабада оказались гораздо более масштабными, нежели предполагали США. Они привели к снижению влияния Америки в этом регионе, что имело катастрофические последствия для национальной безопасности. Пример Пакистана наглядно показывает, как санкции могут привести к обратному результату и нанести ущерб интересам США.
В 1980-е годы Вашингтон и Исламабад тесно сотрудничали в сфере выдавливания Советского Союза из Афганистана[127]. Связи между пакистанскими и американскими военными отличались широтой: пакистанские офицеры проходили подготовку в США. В Исламабаде американские и пакистанские официальные лица поддерживали тесные отношения, обмениваясь информацией по деликатным вопросам за рюмкой или на поле для гольфа. После введения Соединенными Штатами санкций против Исламабада подобные программы военной подготовки и неформальные встречи прекратились. Пакистанские официальные лица не хотели, чтобы кто-то заподозрил их в дружеских отношениях с американцами.
Примерно в это же время пакистанская разведывательная служба ISI начала тайно поддерживать зарождающееся движение талибов в Афганистане[128]. Несмотря на отрицания Пакистана, Вашингтон подозревал, что страна оказывает помощь этому исламистскому движению. Однако американские официальные лица в регионе с трудом собирали необходимую информацию по этому вопросу: санкции разрушили ранее плодотворные неформальные каналы общения с пакистанскими чиновниками. Из-за санкций американские дипломаты и сотрудники разведки оказались в темноте, без надежных пакистанских источников, к которым можно было бы обратиться.
Пакистан стал поддерживать талибов не из-за американских санкций; ключевым мотивирующим фактором для пакистанских военачальников было мнение Исламабада, что Афганистан является важным буфером при возможном военном нападении Индии[129]. Однако американские санкции стали поворотным пунктом в отношениях между Вашингтоном и Исламабадом. Они привели к резкому ухудшению американо-пакистанских отношений, разрушив существовавшие десятилетиями связи с важной — хотя зачастую и мутной и ненадежной — региональной силой[130]. В условиях, когда влияние Соединенных Штатов в Исламабаде значительно снизилось, Вашингтон оказался в «слепой зоне», не имея возможности отслеживать подъем «Аль-Каиды» в Афганистане. Это привело к катастрофическим последствиям.
Пример Пакистана далеко не единичен. Во многих случаях американские санкции вместо того, чтобы завоевывать сердца и умы граждан, которых они намерены спасти от режимов-изгоев, провоцируют рост антиамериканских настроений. В Иране американские санкции, введенные после выхода Вашингтона из ядерного соглашения, сумели сделать то, о чем всегда мечтал местный режим: объединить иранцев против санкций. В Венесуэле почти 60 % граждан возражают против санкций США[131]. Более того, рост популярности президента Венесуэлы Николаса Мадуро в начале 2020-х годов, возможно, был связан с тем, что его оппонент Хуан Гуайдо активно поддерживал санкции. В России рейтинг президента Владимира Путина достиг рекордно высокого уровня после того, как страна впервые попала под американские санкции в 2014 году[132]. Восемь лет спустя популярность Путина вновь подскочила после начала СВО на Украине.
В долгосрочной перспективе существует риск того, что увлечение США санкциями подорвет привлекательность американской мечты для жителей подсанкционных стран. Это опасное развитие событий: из-за санкций США теряют влияние даже среди образованной городской молодежи в странах-мишенях. В недалеком будущем значительная часть населения государств, против которых США ввели санкции, может проникнуться антиамериканскими настроениями. Некоторые из этих людей могут стать легкой добычей для вербовщиков террористических группировок, таких как «Аль-Каида» или «Исламское государство».
В 1763 году один из отцов-основателей США Бенджамин Франклин узнал от своего друга, что Великобритания нашла новый способ получения денег: Лондон планировал повысить налоги на товары, которые британские колонии, включая будущие Соединенные Штаты [133], импортировали из Соединенного Королевства. Удивительно, но Франклин не встревожился. Он написал своему британскому другу: «Вы не можете навредить нам, не навредив себе»[134]. Почти три столетия спустя рассуждения Франклина по-прежнему актуальны: одна страна не может применить принудительные экономические меры к другой, не нанеся при этом ущерба своим собственным интересам. Это — тоже обратный эффект санкций. Во многих случаях основное бремя американских мер экономического принуждения ложится на предприятия США[135].
Самый известный пример того, как санкции США могут навредить американским фирмам и рабочим, относится к 1980 году. Тогда Картер ввел частичное эмбарго на экспорт зерна в СССР в ответ на вторжение советских войск в Афганистан. Вашингтон делал смелую ставку: Белый дом надеялся, что Советский Союз вскоре столкнется с трудностями с ввозом пшеницы, сои и кукурузы, и в стране появится дефицит продовольствия. Картер полагал, что у Москвы не будет выхода, кроме как вывести войска из Афганистана в надежде на отмену американского эмбарго на поставки зерна.
План Картера ударил по самим Соединенным Штатам. США обеспечивали около трети советского импорта зерна. После введения эмбарго эта доля сократилась примерно
