Участие в КГ, необходимость наблюдать за постдейтонским пространством, а также нестабильность на Балканах и новые очаги конфликтов обусловили появление среди приоритетов внешней политики России балканского направления. Это совпадало с целым рядом других соображений: необходимостью восстановления партнерства после пяти лет его разрушения, поиском стран, которые могли бы сохранить военный нейтралитет в условиях всеобщего стремления в НАТО, определением своего места в складывающейся системе европейской и мировой безопасности. По уровню экономического развития, формам транзиции и связанным с ней проблемам Россия была ближе к странам балканского региона, чем к развитым странам Европы. Участие в урегулировании ситуации на Балканах, степень влияния на процесс принятия решений были важным показателем места и роли России в системе международных отношений. Е. Примаков связывал активную роль России на Балканах и со способностью мирового сообщества преодолеть новые опасности, «не допустить превращения Косова в одну из наиболее опасных горячих точек на земном шаре»[147].
Суть перемен во внешней политике России при министре иностранных дел Е. Примакове можно было бы обозначить следующим образом:
1. Смягчились утверждения об обязательности единства членов СБ и КГ в ущерб объективности, как это было, например, в 1994 г., когда заместитель руководителя российской делегации на 49-й сессии Комиссии ООН по правам человека в Женеве В. Бахмин отмечал, что ряд принятых сессией резолюций недостаточно сбалансирован и носит антисербский характер. И хотя российская делегация знала это и критиковала отдельные положения резолюций, она «решила не нарушать консенсус, учитывая сложность югославского кризиса»[148]. Теперь Е. Примаков утверждал, что «наша реакция в Совете Безопасности зависит от адекватности предлагаемых мер той ситуации, которая будет существовать на тот момент»[149].
2. Российская дипломатия стала стремиться принимать политические решения на основе экспертных оценок, а не наоборот. Это в корне меняло процесс проведения анализа событий и подготовки решений.
3. Российская дипломатия начала показывать примеры самостоятельности, инициативности и активности, что проявилось в иракском кризисе, при решении проблем Косова, а также в осуждении бомбардировок Соединенными Штатами Афганистана и Судана 20 августа 1998 г.
4. Россия категорически отвергла применение сил НАТО как самостоятельного фактора без одобрения Совета Безопасности при решении национальных конфликтов.
5. Москва пыталась усилить в системе европейской и мировой безопасности значение таких международных организаций, как ООН и ОБСЕ.
6. И еще одна особенность, которую подметили российские журналисты: «Примаков не согласен с тем, что все должны равняться на США как на единственный полюс влияния»[150].
В 1997 г. шли переговоры России и США о непродвижении ядерного оружия с территории 16 стран-членов НАТО, а также о том, что в сторону границ России не будут размещаться силы Альянса, осуществлялись конкретизация этих положений и договорённость об условиях для их претворения в жизнь. Россия была против ударных группировок, создающих угрозу безопасности другим государствам.
Постепенно политика России на Балканах начала приобретать более чёткие очертания, чему во многом способствовали события в Косове. Однако сперва по косовскому вопросу российская дипломатия чувствовала себя несколько неуверенно в уже сложившейся системе взаимоотношений среди западных партнеров. На её позицию влияли условности и «традиции» Контактной группы, стереотипы поведения США и НАТО на Балканах, шаблоны определения виновников конфликта. Постепенно отличительной чертой России становилось то, что в системе уже распределённых ролей в КГ она стала подавать не только реплики, но и произносить монологи. При обсуждении проблем Косова в КГ Россия впервые имела особое мнение по ряду пунктов, хотя и не могла противостоять стремлению к международному вмешательству в косовские дела.
НАТО как самостоятельный фактор. Заявку на свое участие в урегулировании ситуации в Косове сделала и НАТО. Североатлантический блок в августе 1997 г. предупредил югославского президента о возможности вооруженного вмешательства в конфликт с целью предотвращения дальнейшего кровопролития. Как наиболее вероятный сценарий силовой акции в Косове рассматривались удары с воздуха по сербским позициям по примеру Боснии и Герцеговины. Проводя акцию «принуждения к миру» в Боснии и Герцеговине, НАТО не встретила возражений ни от одной страны мира, и это дало ей уверенность в том, что изменение концепции её роли в мире проходит успешно.
НАТО стремилась стать самостоятельным фактором урегулирования региональных конфликтов, не зависеть от Совета Безопасности ООН, как это было в Боснии и Герцеговине. Но именно в этой стране НАТО использовала ООН как прикрытие, чтобы «узаконить» свое миротворчество. Косово давало возможность НАТО стать силой, независимой от любых международных организаций.
В 1992 г. в докладе Председателя Комитета начальников штабов вооруженных сил США К. Пауэлла отмечалось, что «на Соединенные Штаты возлагаются надежды как на мирового лидера», поэтому они «должны сохранять силу, необходимую для оказания влияния на ход событий в мировом масштабе»[151]. В такой системе НАТО должна была играть ключевую роль инструмента осуществления этой идеи. Тогда, в начале 90-х, еще не пришло время действовать открыто. Поэтому разработанная система «адаптации» включала в себя взаимодействие НАТО на новых основах с европейскими и мировыми институтами (ООН, ОБСЕ, ЕС и ЗЕС[152], проникновение в структуры этих организаций, участие в совместных акциях, апробацию взаимодействия и выход на самостоятельный уровень. Для этого совершенствовалось информационное обеспечение, подбиралась соответствующая терминология, обеспечивалось «прикрытие» концепции, что должно было убеждать в необходимости лидирующей роли НАТО в системе европейской безопасности. Так появились идеи партнёрства, развития диалога и сотрудничества с другими странами-не членами НАТО на основе взаимного доверия, так возникла программа «Партнерство во имя мира».
Вот как это было на Балканах.
НАТО использовала ООН как прикрытие, чтобы через нее изменить свою роль. С сентября 1992 г. начался процесс постепенного, поэтапного «узаконивания» этой организации в структуре миротворческих сил. Начиная с 1992 г., ряд резолюций Совета Безопасности уже давал полномочия НАТО, но так, что этого почти никто не понимал — чаще всего НАТО скрывалась за словами «региональные организации или союзы»: в резолюции 776 от 14.09.92 о расширении мандата Сил по охране (СООНО) предлагалось «региональным организациям или союзам» оказать генеральному секретарю «финансовую или другую помощь…». Резолюция 781 от 9.10.92 призывала «государства на национальном уровне или через региональные организации или союзы предпринять все необходимые меры для обеспечения помощи СООНО на базе специального наблюдения и других возможностей…». Резолюция 787 от 16.11.92 «…призывает государства в национальном плане или через региональные организации или союзы использовать… меры… для безопасности всех морских поручений при входе и выходе к цели контроля, проверки товара, а также обеспечения приведения в жизнь резолюций 713 и 757». Резолюция 816 от 31.03.93 «обязует государства-члены… самим или через региональные организации или союзы… предпринять все необходимые меры в воздушном пространстве республике БиГ в случае дальнейших нарушений…». С 12 апреля 1993 г. по просьбе Генерального секретаря полёты в воздушном пространстве Боснии и Герцеговины осуществляли самолёты НАТО для соблюдения режима «бесполётной зоны». С этого времени роль СООНО ограничивалась наземным наблюдением, а «все меры, связанные с принуждением, осуществлялись НАТО»[153]. В июне 1993 г. в резолюции 836 об употреблении воздушных сил в БиГ постанавливалось, чтобы «государства-члены, действуя на национальном уровне или через региональные организации или соглашения могут принимать под руководством Совета Безопасности и при условии тесной координации с Генеральным секретарем и СООНО все необходимые меры путём применения воздушных сил… чтобы содействовать СООНО в осуществлении их мандата»[154].
С 1992 г. по 1994 г. НАТО пыталась под разными предлогами начать участвовать в деятельности ООН и СООНО. После отказа сербов принять план Вэнса-Оуэна, как отмечалось в докладе Генерального секретаря ООН, Организация Североатлантического договора «в рамках регионального договора» приступила к проведению предварительных исследований возможности участия военных групп НАТО «в планировании широкой оперативной концепции осуществления мирного плана для Боснии и Герцеговины», или осуществления задач военного характера в рамках мирного плана. НАТО предложила провести наземную разведку и связанные с этим мероприятия, а также «рассмотреть возможность предоставления ключевой штабной структуры, предусматривающей возможность задействования других стран, которые могут направить свои воинские контингенты»[155].
