многие жители «разбрелись порознь», станы и волости пустели; а наместники с их тиунами, праветчиками и доводчиками продолжали взимать сполна свои кормы и всякие поборы с оставшихся посадских людей и становых или волостных крестьян. По челобитью жителей, московское правительство от имени царя и великого князя Ивана Васильевича отменяло у них наместников и тиунов, вместо которых разрешено приписанным к известному посаду жителям выбирать по нескольку лучших людей, которые назывались излюбленными головами или старостами и ведали все те дела, которыми прежде ведал наместник, то есть творили суд и расправу, собирали установленные пошлины и оброки и сами отвозили их в Москву. При мирских разрубах и разметах этих пошлин и оброков в севернорусских областях обыкновенно единицей обложения у крестьян служила обжа, а у посадских двор, которые приравнивались друг к другу. При сем земские общины отнюдь не были избавлены от наместничьих и тиуновых кормов и поборов. Только эти кормы и поборы были переложены на деньги и доставлялись в Москву вместе с государевыми оброками. В помощь излюбленным головам и старостам для исполнения полицейских обязанностей выбирались сотские, пятидесятские и десятские, а для суда и денежных сборов выбирались к ним так называемые целовальники; письмоводство вел при них земский дьяк, также выбранный общиной или миром. Все сии власти, собранные вместе, составляли земскую избу.
Древнейшая известная нам в этом смысле уставная грамота дана в 1552 году посадским и крестьянам Важского уезда; он был разделен на два стана по двум посадам, Шенкурью и Вельску, и потому составил две земских избы, в каждой по десяти излюбленных голов, выбранных миром из посадских людей и волостных крестьян. (Тогда как губные старосты выбирались только из детей боярских, то есть из помещичьего сословия.) Из последующих таковых же уставных грамот заслуживает внимания грамота, данная в 1556 году жителям Двинской земли или нижней ее половины, средоточием которой был город Холмогоры. По этой грамоте хотя наместники и тиуны двинские не отменялись, но от суда и сбора доходов они отстранялись; а дела эти поручались двум излюбленным жителями головам с пятью или шестью товарищами, также выбранными из лучших людей. Двинские излюбленные головы или судьи, по-видимому, были в то же время и губными старостами; в помощь им для поимки татей и разбойников на посаде, в станах и волостях поручалось выбрать сотских, пятидесятских и десятских таких, «которые были бы добры и прямы и всем крестьянам любы». Все эти излюбленные власти выбирались, по-видимому, без сроку, так как жителям предоставлялось право переменять их и на их место выбирать других лучших людей.
Правительство московское, как само говорит в некоторых грамотах, в это время, с одной стороны, осаждалось частыми жалобами городов и волостей на притеснения кормленщиков, то есть наместников и волостелей, которые старались вымогать поборы сверх положенных; с другой — оно подвергалось «докуке и челобитьям многим» от самих кормленщиков на то, что посадские и волостные люди не платят им положенных кормов, не даются им под суд, бьют их, взводят на них поклепы и затевают с ними большие тяжбы (когда оканчивался срок кормления наместников и волостей). Поэтому оно пришло к мысли повсюду отменить суд и управу своих кормленщиков, на место их поставить излюбленных голов и старост, а разнообразные кормы заменить определенными денежными оброками, смотря «по промыслам и по землям», которые должны были доставляться в царскую казну дьякам; из этих оброков предполагалось выдавать время от времени вознаграждение боярам и детям боярским, смотря по их «отечеству и дородству». Причем с отменой прежней системы кормлений предположено было усилить наделение служилых людей поместьями. В таком именно смысле в сентябре 1556 года был издан указ, который начинается словами: «Царь и великий князь Иоанн Васильевич всея Руси со свою братиею и с боярами приговорил о кормлениях и о службе всем людям, как им впредь служити». Выше было сказано, что относительно ратной службы этим указом определялось, сколько ратников и с какого количества земли должны были выставлять помещики во время войны. А те помещики, которые, имея земли, совсем не выставили ратных людей, обязаны были вносить за них особые деньги.
Но намерение правительства отменить систему кормлений, повсеместно заменив наместников и волостелей излюбленными головами и старостами, не было приведено в исполнение. Такому развитию земского самоуправления воспрепятствовали разнообразные причины. Во-первых, оно не могло быть распространено на окраинные области, угрожаемые неприязненными соседями, в особенности южные и восточные, которые требовали постоянных оборонительных мер и потому управлялись не только наместниками и царскими дьяками, но иногда и прямо воеводами, имевшими в своих руках более сильную власть. Отсюда мы видим, что земское самоуправление применялось собственно отчасти в областях центральных, а главным образом в северных, бывших новгородских и псковских, сохранявших еще предания вечевого быта. Во-вторых, земское самоуправление мало согласовалось с общим развитием государственного строя, то есть с развитием московского самодержавия и начала приказного, направленного к централизации, к сосредоточению всего управления в государевой столице. С таким направлением совместимо было существование общин не всеуездных и не всесословных, а только мелких, посадских и волостных, и притом имевших своей задачей по преимуществу разверстку податей и повинностей. В этом смысле мало-помалу сложилось действительное значение земского или общинного самоуправления. В-третьих, наконец, существованию сколько-нибудь самостоятельных общин препятствовали все более выступавшие сословные грани, то есть преобладание в государстве военно-служилого сословия, с одной стороны, и постепенное закрепощение крестьянства — с другой. Хотя по губным и уставным грамотам того времени общинными правами, по-видимому, пользуются крестьяне и владельческие, и черные, но в действительности пользование этими правами для первых затруднялось отношениями к владельцам и их «прикащикам»; так что, в сущности, правами общинного самоуправления могли пользоваться только крестьяне черные или государевы. Но и сии последние по своим ведомствам, а также по своим занятиям или промыслам разделялись на разные группы, которые могли составить только мелкие отдельные общины, каковы крестьяне черносошные, дворцовые, рыбники, бортники, бобровники и прочие. Сам Иван IV, в лучшую пору своего царствования, то есть в эпоху Сильвестра и Адашева, покровительствовавший земским общинам, потом явно стремится к их ограничению или, точнее, к обращению их в низшие служилые единицы, так что выборы излюбленных старост и целовальников становятся не правом общин, а их повинностью. Отсутствие определенного вознаграждения за выборные должности также немало способствовало их упадку; смотря на свои должности как на повинность, выборные люди, естественно, старались вознаградить себя сами; поэтому на их вымогательства и притеснения впоследствии явились такие же жалобы, какие слышались относительно наместников, волостелей и
