Читаем без скачивания История России с древнейших времен до конца XVII века - Леонид Милов

Расширение объема управленческих функций воевод сочеталось с ограничением их самостоятельности в принятии решений даже в пределах их компетенции. Без санкции приказов воеводы самостоятельно могли решать лишь мелкие, преимущественно бытового характера вопросы. Исключением являлись воеводы в пограничных или во вновь осваиваемых районах государства. Там, получив особые полномочия, воеводы обладали широкими судебно-административными и полицейскими правами, становились начальниками местных военных сил, могли верстать на военную службу детей боярских и приборных людей и наделять их окладным жалованьем. В Астрахани, Уфе, Тобольске, Томске воеводы имели право вести дипломатические сношения с соседними государствами, а астраханские воеводы к тому же должны были следить за Большой Ногайской Ордой.

Воеводами в города назначались преимущественно дворяне, служившие по московскому списку (стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы), значительно реже — из городовых дворян и детей боярских. Обычно на воеводство попадали уже не способные к ратной службе дворяне. Назначение воевод (сменяемых через 2–3 года службы) осуществлял Разрядный приказ, но в служебно-административном отношении воеводы подчинялись тем приказам-четвертям, в ведении которых находились их города. Организация гражданской службы на бюрократических началах, исключавших «кормление» как одну из основ службы, с трудом усваивалась дворянством, по-прежнему относившимся к воеводской службе, исходя из кормленческих интересов. К тому же воеводы, как и приказные судьи, не входили в штаты учреждений и исполняли возложенные на них обязанности как временные сословные поручения. В отличие от наместников и волостелей XVI в. их содержание не возлагалось на население, а обеспечивалось поступавшим из четвертных приказов жалованьем. Верховная власть запрещала должностным лицам взимать с населения «кормы» и «посулы», но при этом разрешалось принятие всякого рода подношении («поминков») по церковным праздникам и торжественным дням. На практике узаконенные «поминки» превращались в разорительные поборы с населения. Они начинались с момента приезда нового воеводы к месту службы (он сопровождался поднесением ему, а также всем членам семьи и дворни «въезжего корма») и заканчивались лишь его отъездом, сопровождаемым прощальным «поминком». Воеводы в своем корыстолюбии тем более чувствовали себя свободно, что никак не были связаны с местным обществом и лишь стремились за свое кратковременное пребывание в должности извлечь из нее максимальную выгоду. Сохранение взгляда на воеводскую службу как на дополнительный источник дохода имело и свои объективные причины. Они заключались в ограниченных возможностях поместного земледельческого хозяйства, доходы с которого у основной массы служилых людей едва обеспечивали их служебные и личные потребности.

При всем этом иное воеводство, особенно для лица, приближенного к царю, было равносильно опале, поскольку означало удаление от Двора и падение политического влияния. Это был обычный способ придворной борьбы, с помощью которого лицо, входившее во власть, оттесняло своих соперников. Яркий пример тому действия Б. И. Морозова в первые месяцы правления Алексея Михайловича. По свидетельству австрийского посла Августина Мейерберга, наставник молодого царя «по обыкновенной предосторожности любимцев отправил всех бояр, особенно сильных во дворце расположением покойного царя, в почетную ссылку на выгодные воеводства».

При воеводах организовывались воеводские, или как их часто называли в официальных документах, «съезжие избы». Во второй половине XVII в. за ними повсеместно утвердился термин «приказная изба», что соответствовало фактическому их положению в качестве местного учреждения центрального приказа. Не случайно их структура и делопроизводство были те же, что и в московских приказах. Характерно, что штат воеводских изб, состоявший из местных подьячих, постоянно обновлялся за счет присылаемых вместе с новым воеводой из Москвы временных приказных служителей (дьяков и подьячих «с приписью», т. е. с правом подписывать официальные документы). К концу века, как и в приказах, возросла численность подьячих приказных изб. Если в 40-е гг. наиболее типичными были избы со штатами от 2 до 5 человек, то в 90-е гг. — от 6 до 20 человек. Существование и развитие именно этой группы служителей, для которых единственным занятием была работа в государственных учреждениях, являлось показателем роста бюрократических тенденций и в центральном, и в местном управлении. Правда, на местах этот процесс происходил медленнее, чем в центре.

В первой половине XVII в., наряду с процессом бюрократизации местного управления, продолжало сохраняться, а в отдельных местах получило развитие выборное сословное начало, представленное губными и земскими учреждениями. В правление Михаила Федоровича функционирование съезжих изб осуществлялось при опоре на местные мирские общины. В частности, они формировали постоянный штат подьячих изб путем их найма и содержания. Выбирая из мирских людей судей, целовальников, счетчиков, таможенных и кабацких голов, органы мирского самоуправления принимали непосредственное участие в судебно-полицейских и финансовых функциях управления уездом. Однако в подобной системе была и еще одна сторона. Она проявлялась в том, что фактически низовые звенья государственного управления функционировали за счет обязательных и безвозмездных служб тяглого населения. Об обременительности подобных повинностей речь уже шла при характеристике положения посадских людей. Здесь же хотелось бы еще раз подчеркнуть обусловленность возникновения подобной системы скудостью совокупных средств и ресурсов аграрного социума, существовавшего в неблагоприятных для его развития природно-климатических условиях.

Губные органы уже во второй половине XVI в. стали важным звеном государственного аппарата. В их основную функцию входила борьба с разбоями и всякими «лихими» людьми. В XVII в. они действовали рядом с воеводой, но под его надзором или же с поставлением воеводы во главе губного суда переходили в его непосредственное подчинение. Правда, имела место и противоположная тенденция. В 1627 г. началось повсеместное восстановление губных старост, выбираемых из дворян уезда. Эта мера ограничивала круг влияния воевод, т. е. означала умаление централизации местного управления в пользу органов самоуправления. В отдельных местах по просьбе городов воевод не посылали вовсе, а были только губные старосты. Там губной староста, сосредоточивая в своих руках не одни уголовные дела, а все областное управление, становился и земским судьей. В случае недовольства губными старостами назначались воеводы. В эти годы правительство, остро нуждавшееся в поддержке сословий, было готово идти навстречу местным требованиям, в том числе в плане развития сословно-представительного начала, воплощавшегося не только в деятельности Земского собора, но и в функционировании органов самоуправления на местах.

Во второй половине XVII в. воеводская власть повсеместно вытеснила земские сословно-выборные учреждения. Дольше всего мирские структуры как органы общинного самоуправления сохранялись в Поморье. Но и там их деятельность, особенно касающаяся раскладки государственных налогов и повинностей, находилась под контролем воевод.

Расширение границ государства и потребности организации обороны пограничных территорий привели к образованию крупных военно-административных округов — разрядов. Первый из них — Тульский — был создан еще в XVI в. для обеспечения защиты населения украинных, заоцких и рязанских городов. В XVII в. образуется до 10 новых разрядов. В 50 — X гг. для обороны от Польши и Швеции организуются Смоленский и Новгородский разряды. В связи со строительством нового южного укрепленного рубежа — Белгородской черты — и массовым заселением свободных земель вдоль новой оборонительной линии в 60-х гг. возникают Белгородский и Севский разряды, объединившие под своим началом несколько десятков городов. Часть городов Казанского приказа, лежащих к северу от так называемой Симбирской черты, были включены в состав организованного в начале 1680-х гг. Казанского разряда с центром в Симбирске. Несколько разрядов (Томский, Енисейский, Ленский) при главенстве Тобольского существовало в Сибири. Во главе каждого из них ставился боярин, которому подчинялись городовые воеводы. Хотя возникновение разрядов в XVII в. диктовалось главным образом необходимостью мобилизации ресурсов и централизации полномочий в военно-оборонительных целях, однако естественным компонентом власти главного воеводы разряда становились административные и финансовые функции. Примечательно, что в последней четверти XVII в. несколько разрядов (Московский, Владимирский, Тамбовский) были созданы и в центральных районах страны. Правда, они не получили такого значения, как пограничные разряды, и просуществовали недолго. В литературе образование разрядов единодушно оценивается как своеобразная предтеча петровских губерний, ставших связующим административным звеном между центром и уездом.