Под источниками законодательства о государственной службе принято понимать нормативные правовые акты, регулирующие организацию государственной службы и правовое положение государственных служащих. Следует отметить, что в Российской Федерации нет правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. В настоящее время законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законодательных актов субъектов РФ, а также ведомственных нормативных актов.
Таким образом, в систему российского законодательства о государственной службе входят федеральные нормативные правовые акты и акты субъектов федерации, образующие единую иерархическую систему, в основу построения которой положена юридическая сила юридических источников.
4.1. Федеральные нормативные правовые акты
Конституция Российской Федерации. Конституция РФ юридически закрепила существование института государственной службы в Российской Федерации и основные принципы ее организации: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч.2 ст.4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч.3 ст.5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст.18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст.2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10); равный доступ граждан к государственной службе (ч.4 ст.32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч.2 ст.24, ч.3 ст.41, ч.2 ст.46 и др.).
Установление Конституцией РФ института федеральной государственной службы (п.«т» ст.71), находящейся в исключительном ведении Российской Федерации, обязывает законодателя, во-первых, регулировать законом данный институт; во-вторых, осуществлять регламентирование, контроль и управление государственной службой Российской Федерации как самостоятельным предметом ведения Российской Федерации в полном объеме.
Федеральные законы Российской Федерации. 1. Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года. В соответствии с Конституцией РФ этот закон:
– определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой;
– юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов;
– устанавливает основы регламентирования: должности государственной службы (должности федеральной государственной гражданской службы) (ст. 8); реестры должностей (ст. 9); реестры государственных служащих (ст. 15); правовое положение (статус) федерального государственного служащего (п. 4 ст. 10); формирование кадрового состава государственной службы (ст. 11); поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение (ст. 12); классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания (ст. 13); стаж (общая продолжительность) государственной службы; персональные данные государственных служащих (ст. 14); управление государственной службой (ст. 16); кадровый резерв для замещения должностей государственной службы (ст. 17); финансирование государственной службы и программы ее реформирования и развития (ст. 18);
– являясь базовым, устанавливает общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устраняет возникшие в последние годы серьезные противоречия в законодательстве, на его основе принимаются «видовые» федеральные законы о государственной службе, в том числе о государственной гражданской службе, о правоохранительной службе, законы субъектов федерации, в частности о государственной гражданской службе субъектов федерации;
– выделяет, юридически описывает основные подинституты государственной гражданской службы: классификация должностей, порядок их занятия, аттестация, переподготовка и резерв кадров гражданских служащих, их правовое положение и другие традиционные для современной государственной службы положения.
2. Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июня 2004 г. содержит правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы Российской Федерации. В нем отражены правовые проблемы реформирования государственной гражданской службы, ее принципы, правовое положение федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта федерации, дается классификация должностей государственной гражданской службы и квалификационные требования к должностям гражданской службы, порядок поступления на эту службу и ее прохождения, основные условия труда служащих, механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе и ряд других вопросов.
Многие нормы закона вводятся впервые:
– гражданская служба осуществляется не в отдельном государственном органе, а является видом государственной службы по обеспечению полномочий Российской Федерации или ее субъекта, при этом полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта федерации возложены на руководителя государственного органа, а также на лицо, замещающее государственную должность, либо их представителей;
– учреждены четыре новые категории должностей государственной гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты, что позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, уровень заработной платы и социальные гарантии;
– введен конкурсный отбор при приеме на работу лиц, претендующих на замещение государственных должностей гражданской службы;
– основной формой соглашения о приеме на работу предусмотрен служебный контракт (долгосрочный или заключаемый на определенный период), при этом срочные служебные контракты касаются преимущественно руководителей, их заместителей и помощников (советников);
– в целях повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей введен должностной регламент, регулирующий служебную деятельность, который включает в себя квалификационные требования; перечень вопросов, по которым служащий вправе самостоятельно принимать решения; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели эффективности служебной деятельности и др.;
– для определения соответствия служащего занимаемой должности он один раз в три года должен проходить аттестацию, в состав аттестационной комиссии должны входить независимые эксперты численностью не менее одной четверти от общего количества членов;
– устанавливаются классные чины вместо квалификационных разрядов, присвоение чина осуществляется по результатам квалификационного экзамена персонально (к компетенции Президента РФ отнесено присвоение только классных чинов действительного государственного советника Российской Федерации I, 2 и 3 классов);
– гражданским служащим разрешается при условии уведомления нанимателя заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением коммерческой или предпринимательской, если это не приводит к конфликту интересов;
– механизм разрешения возможных конфликтов между государственными и личными интересами на государственной службе включает образование соответствующих комиссий с участием независимых экспертов;
– станет более доступной для общества информация о функционировании гражданской службы, будут шире использоваться возможности информационных ресурсов, интернет-технологий и других видов электронной инфраструктуры;
– установлен единый порядок формирования кадрового резерва посредством включения в него наиболее перспективных работников на конкурсной основе в целях качественной работы по профессиональной подготовке и повышению квалификации лиц, рассматриваемых в качестве кандидатов для замещения вышестоящих должностей, а также оперативного решения вопросов назначения на вакантные должности;
– с целью усиления мер по предотвращению коррупции сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера служащего должны представляться в кадровую службу; вводится ограничение после увольнения с гражданской службы – в течение двух лет нельзя занимать должности в организациях, если какие-либо функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;
