А. М. Колюбакин, — совершенно определенно говорит, что высочайшее повеление следует только в удовлетворение действующих законов, а не создает новых, помимо порядка, который указан в Основных законах. Утверждение штатов испрошено с нарушением этого порядка, и Госдума не должна считать для себя предела в этих штатах. Она может их сокращать». Граф Бобринский присоединился к заявлениям фракции народной свободы и, возражая товарищу министра путей сообщения Мясоедову-Иванову, пытавшемуся доказать правильность проведения штатов в порядке верховного управления, заявил свой протест, и на этом основании фракция умеренно правых и фракция октябристов предлагают уменьшить ассигнование на штаты Министерства путей сообщения на 1 рубль19.
Предложение это и было принято подавляющим большинством. Этот «конституционный рубль» символичен для понимания всей проблемы взаимоотношения «разделенной власти». Бесправие Думы, с одной стороны, произвол администрации — с другой, находят в нем яркое выражение.
В день закрытия второй сессии Третья Дума утвердила Наказ, внутренний распорядок работы в окончательной редакции, завершив тем самым работу двух первых Дум, использовав их и свой опыт и основательную теоретическую разработку ими вопросов внутреннего распорядка. К этому надо добавить два года опыта работы в комиссиях Третьей Думы и обсуждение Наказа на ее тринадцати общих заседаниях. Из Наказа, подготовленного еще Первой Думой, по определению Сената был устранен всякий, даже слабый намек на обязанность министров и других должностных лиц представлять словесные объяснения в заседаниях думских комиссий. Наказ Третьей Думы сформулирован так, что не остается сомнений, что речь идет только о порядке приглашений представителей правительства, но отнюдь не об их обязанности являться по вызову Госдумы (§ 54 Наказа). Словом, под нажимом власти старались убрать все, что могло быть истолковано как вторжение законодательного органа в область органов исполнительных. Приглашение должностных лиц идет в порядке приглашения экспертов. Последних Дума не могла приглашать из числа «сторонних» лиц. Письменные материалы Дума тоже могла просить только в министерствах.
Третья Дума сохранила практику своих предшественников и в том, что сам акт открытия Думы совершается в порядке определения, высочайшим указом, то есть лицом, определенным императором, но затем временное председательствование переходит к старейшему депутату, который и руководит избранием председателя Думы. Наказ Третьей Думы сохранил определенный первыми Думами порядок прекращения прений квалифицированным большинством. Режим простого большинства, несмотря на острые настроения левых, все же в Наказ введен не был. Для прекращения прений была установлена квота в 100 голосов.
Были острые споры о составе комиссий, о введении в них представителей меньшинства. На общем собрании этому принципу свободного представительства всех общественных групп, фракций и свободного выражения их мнений было противопоставлено право большинства регулировать выборы комиссий, как со стороны распределения мест между фракциями, так и со стороны личного состава комиссий. Принцип же пропорционального представительства всех фракций был общим совещанием отвергнут. Была улучшена редакция Наказа с чисто технической стороны, была подготовлена специальная объяснительная записка о порядке думского делопроизводства, уточнены полномочия редакционной комиссии. Остался нерешенным важный вопрос о закреплении и расширении права Думы на законодательную инициативу. В силу статьи 57 Учреждения Госдумы последняя вынуждена была по каждому законопроекту думской инициативы выносить особое постановление о его желательности или нежелательности. Это неизбежно вызвало острые прения по существу проектов. Поэтому внесено было предложение об образовании особой комиссии для предварительного обсуждения вносимых группами депутатов проектов. Однако и без этого думскую инициативу уже тормозит статья 56 Учреждения Госдумы, по которой нужен месячный срок для ознакомления с ее проектом органов исполнительной власти, а также необходимость два раза обсуждать законопроекты по существу. Иными словами, Третья Дума не смогла устранить или изменить механизм торможения подготовки и принятия законов, рожденных думской инициативой.
Неудивительно, что законодательная инициатива депутатов была малопродуктивной. Проекты готовились или в министерствах, или в комиссиях и обычно до слушаний на общем собрании не доходили. Так, инициативой депутатов был поставлен вопрос о желательности введения земства в Сибири. Только через восемь лет он дошел до пленарного заседания, был одобрен и надолго застрял в Госсовете.
Несомненным упущением Наказа было отсутствие точного выверенного определения о правах Совета старейшин. Наказ эти права точно не определял. Но практика показывала растущую роль этого Совета. Само бытие этого думского органа основано исключительно на признании его роли парламентской практикой. Совет старейшин имеет крупное значение как в сфере руководства работой Думы, так и в сфере взаимоотношений отдельных фракций. В нем происходит первичное ознакомление с законопроектами, определяется порядок их обсуждения, доработки, принятия. Совет старейшин и его глава — председатель Думы — представляют палату перед императором, правительством, министрами, общественностью.
С технической стороны, отвечает журнал «Право», Наказ, принятый Третьей Думой при некоторых его несовершенствах, был все же умелой и удачной сводкой всей предшествующей думской практики. С политической же стороны он отражал, нес в себе тенденцию большинства «господской Думы» и при более благоприятной конъюнктуре должен быть коренным образом переработан в направлении расширения думской компетенции, ограждения прав меньшинства и прочной поставки гласности парламентской работы20.
Примечания
1 Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия. С. 363.
2 Государственная Дума. 3-й созыв. Стенограф. отчет. 2-я сессия. Ч. 2. С. 3091.
3 Там же. 2-й созыв. 3-я сессия. Ч. 3. С. 45.
4 Там же. 4-я сессия. С. 1. С. 2899.
5 Там же. 3-й созыв. 1-я сессия. Ч. 2. С. 2410.
6 Там же. С. 2519.
7 Там же. С. 2506.
8 Там же. С. 2621.
9 Там же. С. 2759.
10 Там же. 2-я сессия. Ч. 2. С. 2142–2157.
11 Там же. С. 2218–2268, 2367.
12 Там же. 3-я сессия. Ч. 2. С. 1921–1961, 1974.
13 Речь П. А. Столыпина в Госдуме 31 марта 1910 г. // Ч. 3. С. 2523–2524; см. также: Столыпин П. А. Указ. соч. С. 261–267.
14 Государственная Дума. 3-й созыв. Стенограф. отчет. 3-я сессия. Ч. 4. С. 204.
15 Там же. 4-я сессия. Ч. 2. С. 2942–2963, 2995.
16 Там же. 5-я сессия. Т. 3. С. 1018–1368, 1400–1413.
17 Там же. 2-я сессия. Ч. 1. С. 503–504. Доклад бюджетной комиссии.
18 Там же. 1-я сессия. Ч. 1. С. 1025, 1041.
19 Там же. 1-я сессия. Ч. 2. С. 1612, 1620.
20 Яцунский И. Наказ в Третьей Думе // Право. 1909. № 40. С. 2126.
