ВЦИК признал правильной позицию ВЧК по вопросам о правах ЧК на местах. Последние организовывались местными совдепами или их исполкомами на одинаковых правах с остальными отделами. Члены местных ЧК назначались и отзывались местными исполкомами, председатели – избирались исполкомами и утверждались ВЧК. Постановления местных ЧК могли приостанавливать или отменять только ЧК вышестоящей инстанции[238].
К концу осени 1918 г. Всероссийской чрезвычайной комиссии и Советам с помощью большевистских партийных организаций удалось в целом создать местный чекистский аппарат. Он включал в себя областные, губернские, уездные, районные, волостные ЧК, районных и волостных чрезвычайных комиссаров. В основном была налажена регулярная связь местных органов с ВЧК. На местах начали получать приказы, распоряжения и инструкции, что позволило приступить к упорядочиванию и систематизации оперативной работы. Так как в условиях нехватки рекомендаций и инструкций на местах действовали методом проб и ошибок, за которыми стояли человеческие жизни[239].
В начале 1919 г., в условиях некоторой стабилизации положения на фронтах Гражданской войны, аппарат чрезвычайных комиссий был сокращен, а также проведена организационная и структурная перестройка органов госбезопасности[240]. Так, к концу 1918 – началу 1919 г. по мере централизации чекистского аппарата постепенно теряли свою значимость областные ЧК. В связи с этим весной 1919 г. они были упразднены.
В конце 1919 г. перед ВЧК возник вопрос об организации борьбы с контрреволюцией в освобождавшихся от белогвардейцев и интервентов районах Сибири, Дона, Северного Кавказа. Удаленность этих районов от Центра крайне затрудняла управление воссоздававшимися губернскими и тем более уездными ЧК из Москвы. Требовалось создать промежуточное звено управления, которое решало бы задачи организации чрезвычайных комиссий на окраинах Республики и непосредственного руководства их деятельностью.
В Сибири эти задачи ВЧК возложила на Сибирскую чрезвычайную комиссию, образованную в сентябре 1919 г. на правах отдела Сибирского революционного комитета. Однако вскоре по настоятельному требованию Ф.Э. Дзержинского (по-видимому, опасавшегося излишнего влияния ревкома на работу органов безопасности) СибЧК была выведена из непосредственного подчинения Сибревкома и подчинена ВЧК. 1 января 1920 г. Сибирская чрезвычайная комиссия была преобразована в Омскую губернскую чрезвычайную комиссию с правами областного чекистского органа.
Усилиями Сибирской и Омской чрезвычайных комиссий при активном содействии местных партийных органов в течение декабря 1919 г. – февраля 1920 г. были созданы все губернские и большинство уездных чрезвычайных комиссий. В Ростове была образована Донская ЧК, в Краснодаре – Кубано-Черноморская ЧК, руководившие чрезвычайными комиссиями Дона и Кубани.
Образование Сибирской (Омской), Донской и Кубано-Черноморской ЧК не означало возрождения прежних областных чрезвычайных комиссий. Так, восстановлением чрезвычайных комиссий в губерниях Сибири исчерпалась роль Омской губчека как областного чекистского органа. С 15 апреля 1920 г. она начала функционировать как обычная губернская чрезвычайная комиссия. Функции головного чекистского органа с этого времени перешли к полномочному представительству ВЧК по Сибири, учрежденному в начале апреля 1920 г. Руководителем его по предложению Ф.Э. Дзержинского был назначен бывший заместитель начальника особого отдела ВЧК И.П. Павлуновский. Представительство направляло и координировало деятельность всех чекистских органов и войск внутренней охраны, находившихся на территории Сибири.
В это же время возникают полпредства ВЧК в Туркестане, на Северном Кавказе и в ряде других районов Республики. Полномочные представители назначали и перемещали сотрудников, организовывали чрезвычайные комиссии, инструктировали и ревизовали их и т. п.
Особенно большие изменения претерпело низшее звено чекистского аппарата. Осенью 1918 г. в связи с упрочением советской власти встал вопрос о ликвидации уездных, районных, волостных ЧК и института чрезвычайных комиссаров. Необходимость ликвидации уездных и районных ЧК обусловливалась еще и тем, что не хватало опытных партийных кадров для руководства ими. Партийные и советские органы не имели возможности обеспечить тщательный отбор кандидатов для работы в чрезвычайных комиссиях. Уездные комитеты партии, которые сами только создавались, не могли надлежащим образом контролировать деятельность ЧК. Вследствие этого в уездных и районных чрезвычайных комиссиях, тем более в волостных, оказалось немало сотрудников с низким общеобразовательным уровнем, отсутствием элементарного политического кругозора. Нередко туда проникали карьеристы, даже преступные элементы, которые нарушали «революционную законность», злоупотребляя должностными полномочиями. В ряде случаев это приводило к волнениям. По мнению профессора А.С. Велидова, деятельность некоторых уездных чрезвычайных комиссий начинала затруднять привлечение крестьянства к сотрудничеству с советской властью[241].
В октябре 1918 г. ВЧК упразднила волостные ЧК, а также институт чрезвычайных комиссаров. 7 января 1919 г. президиум ВЧК постановил ликвидировать уездные чрезвычайные комиссии, заменив их агентурой. 20 января 1919 г. ВЦИК утвердил подготовленное ВЧК постановление «Об упразднении уездных чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности»[242]. В нем указывалось, что «в целях правильной организации и более рациональной борьбы с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности» необходимо упразднить уездные ЧК в течение 20 дней после опубликования постановления.
В соответствии с постановлением уездные ЧК были упразднены. В губернские чрезвычайные комиссии передавались архивы, все незаконченные дела, остатки денежных сумм, а также все содержащиеся под стражей лица. Сотрудники чрезвычайных комиссий были либо призваны на работу в губернские ЧК, либо направлены на укрепление отделов управления уездных исполкомов и уездной милиции.
Постановление ВЦИК об упразднении уездных чрезвычайных комиссий предоставляло право губисполкомам и губернским чрезвычайным комиссиям возбуждать мотивированные ходатайства перед ВЧК о сохранении отдельных уездных ЧК, если это вызывалось необходимостью.
Местные партийные органы и Советы по-разному восприняли постановление ВЦИК о ликвидации уездных ЧК. В тех губерниях и уездах, где положение советской власти было достаточно прочным, комитеты РКП(б) и исполкомы Советов одобрили упразднение уездных ЧК.
Партийные и советские органы губерний, находившихся в прифронтовой полосе, напротив, стремились сохранить уездные ЧК. Так, весной 1919 г. в связи с наступлением армии А.В. Колчака активизировались контрреволюционные выступления в Поволжье. В Симбирской, Казанской, Нижегородской и некоторых других губерниях сократилось поступление чрезвычайного налога, возобновились крестьянские восстания, начались нападения на продовольственные отряды. Губкомы партии и губисполкомы стали ходатайствовать перед ВЧК об организации уездных чрезвычайных комиссий. 10 марта Симбирский губисполком и губком партии вынесли постановление о том, чтобы «временно восстановить уездные чрезвычкомы, дабы не дать возможности разрастись кулацкому движению…» Президиум Саратовского губисполкома 24 марта вынес решение о целесообразности создания уездных ЧК, которое было одобрено губкомом партии. Губчека направила опытных сотрудников в крупнейшие уезды организовывать чрезвычайные комиссии. Губком РКП(б) послал в уездные комитеты партии письмо об организации уездных ЧК[243].
Во второй половине 1919 г. остро встал вопрос об образовании уездных чрезвычайных комиссий в освобожденных от армий Колчака и Деникина районах Поволжья, Урала, Сибири, Дона, Северного Кавказа, где осталось много военнослужащих белых армий. Одни из них поступили на службу в советские учреждения, другие укрылись в лесах и горах, образовав повстанческие отряды. Поэтому губкомы и губернские бюро РКП(б) в этих районах выносили решения о создании уездных ЧК и укреплении их коммунистами. К началу 1920 г. в РСФСР в 70 из 500 уездов имелись чрезвычайные комиссии. Кроме того, немало уездных ЧК было образовано в первые месяцы 1920 г. в Сибири, на Дону и на Северном Кавказе. Создавались уездные чрезвычайные комиссии и на Украине, что было обусловлено широким размахом повстанческого движения.
Наряду с восстановлением в некоторых губерниях уездных чрезвычайных комиссий осуществлялись и другие меры по укреплению чекистского аппарата в уездах. В некоторых из них была введена должность помощника уполномоченного губчека. В Вятской губернии губком партии и губисполком создали районные чрезвычайные комиссии, распространявшие свою деятельность на ряд уездов. Районные ЧК имели в одних уездах уполномоченных, в других – свои отделения. В конце 1919 г. на основании решения губкома партии и губисполкома начали создаваться районные ЧК в Нижегородской губернии (здесь они назывались районными отделениями чрезвычайной комиссии). Им предоставлялось право производить обыски и аресты лиц, заподозренных в контрреволюционной деятельности, спекуляции или преступлении по должности. При объявлении губернии на военном положении районные отделения ЧК могли налагать штрафы, высылать и даже расстреливать контрреволюционеров (с разрешения губчека)[244].
