Начало второго этапа совпадает с наступлением нового тысячелетия. Его особенностями являются обновление федерального экологического законодательства, реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, а также формирование на уровне каждого из семи федеральных округов подразделений министерств и ведомств, в том числе решающих задачи в области охраны окружающей среды.
Основополагающим комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области всей окружающей среды, на сегодняшний день является Закон «Об охране окружающей среды», принятый Государственной думой 20 декабря 2001 г. и вступивший в законную силу 10 января 2002 г. Закон укрепляет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в рассматриваемой области и обеспечение экологической безопасности. Кроме того, федеральный закон призван регулировать отношения в области взаимодействия общества и природы, возникающие в результате хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природу как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Одна из главных задач экологического права – создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений[163]. Новый Закон с этой задачей, на наш взгляд, не справляется. Практически никаких существенных, кардинальных изменений правового механизма по сравнению с предыдущим Законом не произошло. Столь значительные институты, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе. Хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества: правового прогресса, научной обоснованности, профессионализма и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов стал шагом назад в экологическом законодательстве. Он – хуже прежнего закона[164].
По мнению абсолютного большинства специалистов, новый За кон страдает многими существенными недостатками. Тем не менее важно отметить и некоторые достоинства, которые, учитывая пробелы, свойственные закону, в общем носят весьма условный характер. Новый закон расширяет круг полномочий субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды»), в частности, расширены полномочия по разработке и утверждению нормативов в области охраны окружающей среды. Вместе с тем отмечено, что такие нормативы не должны быть ниже определенных на федеральном уровне. Настоящий Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать изъятие компонентов природы (ст. 26).
Бесспорно, достоинством нового Закона является закрепление в ряде статей требований о внедрении наилучших существующих технологий, способствующих охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Закон определяет наилучшую существующую технологию как технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономического и социальных факторов[165].
Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве очень важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение[166]. Положениям организации государственного мониторинга окружающей среды выделена отдельная глава. Это, несомненно, преимущество по сравнению с предыдущим законом. Помимо этого, новый Закон предусматривает запрет сочетания функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Существуют и некоторые другие немногочисленные достоинства, однако нельзя не брать во внимание и недостатки, присущие данному закону, которые являются весьма существенными.
Прежний Закон (1991 г.) неоднократно подвергался критике за нечеткость формулирования принципов природоохранной деятельности. По отношению к нынешнему Закону подобная критика еще более справедлива[167]. Существенным недостатком является и то, что Закон лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в понятиях. К сожалению, законодателем была упущена возможность достойно внедрить экологический аудит в правовой механизм[168].
В связи с принятием нового Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. требуется дополнить и другие федеральные законы и изменить подзаконные акты. К сожалению, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, издающие подзаконные акты и отвечающие за правильное применение законодательства, не реагируют оперативно на изменение федеральных законов[169].
Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается положениями Конституции Российской Федерации и Законом «Об охране окружающей среды». Она весьма обширна и многообразна. Согласно Конституции Российской Федерации, поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. «е» ст. 71), обеспечивается проведение Правительством РФ единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые предполагают еще в значительной степени внедрение, применение[170]. Как отмечает М. М. Бринчук, бездействие государства – одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.
Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека – права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины. Потребность в радикальных мерах более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла то, что было неплохо налажено в сфере природопользования ранее[171].
Ряд проблем экологического права, как отмечает А. И. Бобылев, требует конституционного урегулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции Российской Федерации надо более четко разграничить обязанности и права, т. е. полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации.
Е. В. Виноградова справедливо замечает, что многие соглашения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, заключенные в развитие договоров, разграничивающих предметы ведения и полномочия, по своей сущности фактически перераспределяют полномочия в системе исполнительной власти в пользу Российской Федерации. Эта тенденция в будущем ограничит сферу использования упомянутых договоров регулированием вопросов совместного ведения с Российской Федерацией или исключительного ведения последней. Тем более что эти вопросы, конституционно отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, не могут быть перераспределены федеральными законами без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации[172].
