По всеподданнейшему докладу министра финансов М.Х. Рейтерна97 в составе Министерства финансов был учрежден особый отдел по финансам Царства Польского, которому было поручено вести делопроизводство по польским вопросам и обеспечивать связь министерства с местными финансовыми учреждениями. Правительственная Комиссия финансов и казначейства была упразднена 28 марта 1867 года, разделив участь прочих центральных органов управления Царства. К декабрю 1867 года закончила свою работу Комиссия для составления предположений об окончательном устройстве финансовых в губерниях Царства Польского учреждений (возглавлявшаяся управляющим отдела по финансам Царства Маркусом). Комиссия предложила вовсе упразднить все существовавшие в Польше учреждения финансового управления, в том числе недавно созданный Варшавский отдел казначейства и Варшавское главное казначейство, заменив их казенными палатами общеимперского образца. Высшее управление финансами Польши полностью сосредоточивалось в Петербурге и распределялось между департаментами Министерства финансов. Упразднения избежало лишь местное акцизное управление: министр финансов считал преждевременным слияние акцизных учреждений с казенными палатами98.
Вполне закономерно, что в связи с ликвидацией финансовой автономии Царства Польского Россия вынуждена была принять на себя финансовые обязательства польской казны. Таким образом, отчасти повторилась ситуация вокруг «польского долга» после разделов. Напомню, что заем 1835 года должен был быть погашен в 1876 году, а конвертированный заем 1844 года – в 1905 году. Таким образом, российское правительство продолжало платить по облигациям польских займов – заключенных, впрочем, с его санкции99.
Итак, эволюция бюджетно-финансовых отношений между Царством Польским и Россией в первой половине XIX века представляет уникальный пример перехода от финансовой автономии к полному поглощению региональной финансовой системы. Эта эволюция отчетливо коррелирует с изменением общего направления имперской политики в Польше и изменением ее политико-административного статуса в империи. Подчинение финансового управления края контролю Министерства финансов имело большое символическое и идеологическое значение: существование бюджета означало поддержание национальной автономии, а его упразднение явилось финальным аккордом в процессе административной унификации польских губерний в 1863–1866 годах. Но помимо этого чисто идеологического подтекста усиление контроля Министерства финансов также отражало его стремление централизовать финансовые потоки в империи.
Судьба польской финансовой автономии зависела от изменения политических взаимоотношений между центром и окраиной. Для характеристики главных тенденций имперской политики в отношении автономных окраин интересно сопоставить процесс развития польско-российских бюджетных связей с финансовыми отношениями между империей и Финляндией.
4
Финляндия и империя: финансовые и политические аспекты бюджетной автономии
Политическая автономия и проблема бюджетных прав Сейма
Современная историография трактует политическую историю Финляндии в 1809–1917 годах как последовательность этапов: «замороженного конституционализма» в 1809–1863 годах, либерализма с 1863 до начала 1880-х годов (периода относительно гармоничного сосуществования России и Финляндии) и затем периодов «угнетения» в 1899–1905 и 1908–1917 годах (отмеченных политикой русификации Финляндии). Ключевая тема этого нарратива – тема утверждения идеи государственности, борьбы за сохранение и упрочение автономии и в перспективе – за установление суверенитета.
Эволюцию государственно-правового статуса Финляндии часто сравнивают с опытом Польши. Обе национальные окраины претендовали на политическое оформление своей особости и самодостаточности, противопоставляя централизаторским стремлениям российского правительства автономистские лозунги. Но если польский национализм, усиленный социальным конфликтом, с наибольшей силой проявился в вооруженных восстаниях 1830 и 1863 годов, то характерной чертой финляндской борьбы за независимость была «война за закон». На первый взгляд казуистические, дебаты вокруг интерпретации правовых норм служили главным орудием для конструирования легальной основы суверенитета Финляндии. Рождение концепции Финляндии как государства – в противовес взгляду на Финляндию как провинцию – стало результатом изящной трактовки конституционных норм и законов. Но со своей стороны и имперское правительство использовало кодификацию финляндского законодательства как метод пересмотра государственно-правового статуса Финляндии1.
Причиной такого положения служило действительно сложное и несистематизированное законодательство Великого княжества. Оставив неизменной большую часть шведских законов после создания Великого княжества Финляндского в 1809 году, имперская власть продемонстрировала лояльность по отношению к традициям государственного управления в крае. Тем самым, правда, заложив основу для споров о главном – о положении Финляндии в составе империи, о правах Сейма и монарха, в том числе в области финансов.
Так, остались неприкосновенными изданные в период вхождения Финляндии в состав Швеции главные правовые акты, касавшиеся внутреннего управления: Форма правления 1772 года и Акт соединения и безопасности 1789 года. Эти законы закрепляли основные прерогативы народного представительства, короны и правительства.
Новая система государственного управления Великого княжества была представлена законосовещательным органом – Сеймом (после 1809 года Сейм долгое время не созывался, его функционирование было восстановлено лишь в 1863 году), Правительственным советом (с 1816 года – Сенатом) – органом исполнительной власти, возглавлявшемся генерал-губернатором. Генерал-губернатор был наделен статусом главы гражданской администрации Финляндии и командующего финскими войсками (формально, так как Сейм в 1809 году принял решение о фактическом упразднении финской армии). Верховную власть представлял российский император в титуле Великого князя Финляндского. Таким образом, система внутреннего управления Финляндии была подчинена непосредственно императору, минуя механизм центральной администрации России2. Связующим звеном между финляндским правительством и императором являлся институт статс-секретаря Великого княжества.
Изменение в области высшей власти в Финляндии не привело к значительным изменениям законодательства, касавшегося бюджета. Выступая в 1809 году на Сейме в Борго, Александр I провозгласил неизменность существовавшей налоговой системы (исключение составили отмененные императором некоторые экстраординарные налоги), а также объявил, что бюджетные средства казны Финляндии будут употребляться не иначе как на внутренние потребности края.
Особенностью финляндской бюджетной практики и законодательства являлась фондовая система – наследие шведской камеральной системы. Бюджет представлял собой не единую роспись, а свод росписей отдельных фондов, каждый из которых имел обособленные сферы доходов и расходов. Распоряжение фондами предоставлялось правительству и короне, с одной стороны, и Сейму – с другой. К категории сеймовых фондов относились: фонд временных налогов3, фонд налога на винокурение и коммуникационный фонд4. Правительственные статный и милиционный5 фонды покрывали расходы на административное управление, образование и армию.
Разделение функций Сейма и короны в бюджетном процессе основывалось на традиции, берущей начало еще с XV века. Согласно статье 45 Формы правления 1772 года, монарх не мог устанавливать какие-либо новые временные или постоянные налоги и контрибуции без согласия народного представительства. К исключительным прерогативам монарха относилось установление, взимание и отмена канцелярских и судебных пошлин всех категорий, а также пошлин, имевших характер косвенного налога6. Распоряжение этими источниками доходов было полностью предоставлено монарху. В отношении других источников казенных доходов – постоянных прямых налогов и доходов с государственного имущества – права монарха не были абсолютны, так как предполагали участие Сейма на стадии определения этих источников. Кроме того, статья 5 Формы правления гарантировала право Сейма контролировать состояние казны. В ней говорилось, что «комиссиям государственных чинов должно быть представлено состояние государственной казны, чтобы они могли удостовериться, что доходы употребляются к пользе и благосостоянию королевства»7. Очень расплывчатая формулировка этой статьи дала впоследствии повод для различного толкования прерогатив Сейма в отношении контроля бюджета.
Таким образом, берущая свое начало со Средневековья традиция разделения бюджетных прав короны и парламента должна была быть усвоена в новых условиях. Сейм «наследовал» бюджетные права шведского парламента, а Великий князь Финляндский – российский император – принимал монаршие прерогативы в соответствии со шведскими законами. Нет нужды объяснять, что старые шведские законы не совсем подходили к отношениям между Великим княжеством и империей и давали основания для споров о правах сторон. Противоречия в отношениях двух органов власти – парламента и короны – приобрели форму национально-государственного конфликта. Спор о правах монарха и Сейма представлял собой борьбу между имперской и местной властью за приоритет, в том числе в области бюджета.
