Несмотря на требование императора не вмешиваться в область правительственного бюджета, следующий Сейм, созванный в 1908 году, вновь рассмотрел весь бюджет целиком, внеся в него изменения. Планируя расходы по сеймовым фондам, депутаты выделили из фонда временных налогов на расходы по народному образованию только ту сумму, которой недоставало после зачета остатков статного фонда. Это позволило Сейму «сэкономить»
3 543 500 марок, затратив вместо 8 820 500 лишь 5 277 000 марок. На это решение Сейма последовало требование Николая II возместить сумму остатков статного фонда в размере 3118 500 марок из фонда временных налогов, но это требование не было рассмотрено из-за роспуска Сейма. Однако и очередной Сейм 1909 года отказался перечислить эти средства обратно в статный фонд, объяснив при этом, что Сейм считает себя обязанным вотировать из своих средств на культурные потребности края лишь ту сумму, которой в статном фонде недостает на покрытие казенных расходов. Между тем бюджет 1909 года предполагал наличие в статном фонде остатков на сумму 6 млн. марок30, и продолжение практики Сейма в том же направлении грозило лишить правительство этих остатков.
9 (22) декабря 1910 года генерал-губернатор Франц Александрович Зейн предложил поручить Сенату выработать новое обращение к Сейму, в котором потребовать возврата 3 118 500 марок в статный фонд. Очевидно, в этом случае важны были не деньги, а принцип. Зейн полагал, что «политические обстоятельства настоящего времени не дают никакого повода простить этот долг и таким образом проявить особое монаршее благоволение в отношении Сейма, который сам занял совершенно непримиримую позицию», что «напротив того, необходим твердый со стороны правительства отпор Сейму в его незаконных посягательствах на бюджетные права монарха»31.
Предложение Зейна было передано на рассмотрение Совета министров, но не получило его одобрения. Совет министров вполне справедливо решил, что новое требование о возврате суммы, как и предыдущие требования, останется неудовлетворенным. Это лишь даст повод для «неуместной» критики «с точки зрения предвзятых финансовых теорий, настойчиво проводимых Сеймом в практику финляндского бюджетного дела»32. Решением Совета министров было поручено финляндскому генерал-губернатору и Сенату пересмотреть утвержденные 10 (23) июня 1904 года по проекту Плеве правила о составлении росписей Великого княжества Финляндского с тем, чтобы установить в порядке административного законодательства (то есть без участия Сейма) новые принципы «твердого разграничения правительственных и сеймовых фондов»33.
Сенат представил свой проект правил составления росписи в декабре 1911 года. Проектом предлагалось, во-первых, объединить статный и милиционный фонды, сохранив дробную структуру сеймовых фондов, во-вторых, ежегодно устанавливать распределение разных статей расходов между правительственным и сеймовым фондами, закрепляя за первым обеспечение статей, необходимых «для существования государства», и поручая Сейму финансирование «культурно-просветительских нужд»34. Такая гибкая структура бюджета позволяла ориентироваться на приоритетные области финансирования35. Вместе с тем распределение статей не должно было стать предметом переговоров с депутатами. Наоборот, в этом случае можно было бы обойтись без Сейма, утверждая новую бюджетную структуру в административном порядке.
Проект Сената не поддержал Зейн. По его мнению, отказ от постоянного, основанного на законе, разграничения правительственных и сеймовых фондов создавал предпосылки для сохранения существовавшей конфликтной ситуации36. Альтернативный проект бюджетных правил Зейна предусматривал, напротив, жесткую структуру бюджета, разделявшую как доходы, так и расходы между правительством и Сеймом. Проект Зейна фактически восстанавливал фондовую систему, существовавшую до 1899 года. Жесткое раздробление бюджета на две части должно было, по мнению генерал-губернатора, лишить сторонников расширения сеймовых прерогатив теоретического основания в виде концепции единства бюджета и прекратить таким образом «возникшие на почве этого мнимого единства домогательства»37.
Оба проекта были отправлены с комментариями статс-секретаря Лангофа в Совет министров. Лангоф отдавал предпочтение сенатскому варианту, так как предложенная Зейном жесткая система, не допускавшая никаких изменений в фондовой структуре, могла функционировать лишь в случае превышения доходов над расходами. Недостаток же средств в правительственных фондах при полном обособлении их от сеймовых средств мог поставить правительство в очень тяжелое положение. Следовало иметь в виду это обстоятельство, так как главный доход финляндской казны составляли таможенные пошлины, находившиеся в полной зависимости «от общего благосостояния края и спокойного течения его жизни». Таким образом, разделив в законе бюджет и ограничив использование сеймовых средств только отнесенными на их счет расходами, правительство «само лишит себя права в случае недостаточности ординарных доходов казны для урегулирования правительственного бюджета требовать от Сейма необходимых для сего дополнительных средств»38.
Проекты бюджетных правил, составленные Сенатом и генерал-губернатором, и записка статс-секретаря были направлены на оценку главному специалисту по финляндскому финансовому праву Э.Н. Берендтсу. Его заключение сводилось к тому, что идеального решения вопроса о распределении бюджетных прав нет. Единственный способ гарантировать финансирование тех статей бюджета, в которых было заинтересовано имперское казначейство, – это указание на обязательное отнесение на счет казенного фонда всех расходов, обусловленных исполнением обязанностей Финляндии в отношении империи, а также расходов по содержанию административных и судебных учреждений края. Остальные же расходы – на социально-культурные задачи – можно было не разграничивать между казенным и сеймовым фондами. Эти расходы могли быть покрыты из средств казенного фонда, а если эти средства оказались бы недостаточными, то каждому Сейму должно быть предложено выделить деньги на покрытие дефицита.
Таким образом, роспись вновь делилась на две части. Берендтс предложил назвать их: фонд ординарных доходов и расходов и фонд временных доходов и расходов (вместо предложенных Плеве в 1904 году фондов казенных и земских средств, так как все средства бюджета должны считаться казенными). В таком виде «эта скромная реформа могла бы содействовать некоторому смягчению бюджетных конфликтов и, во всяком случае, не привела бы к тому острому столкновению, которого неминуемо придется ждать, если будет решено настоять на полном проведении правил 1904 года». Вместе с тем Берендтс предупреждал, что правительство не может рассчитывать на полное исчезновение почвы для развития конфликта, так как «обязательное отнесение платежей Финляндии в пользу Государственного казначейства на средства ординарного бюджета будет объявлено финляндцами вопиющим нарушением всех прав Сейма и нарушением автономии Финляндии, и убедить их в неправильности этого взгляда нет никакой возможности», и «с этим приходится мириться, ибо выхода из этого конфликта правовых воззрений пока не предвидится»39.
Один из основных спорных вопросов бюджетного права Финляндии – о разграничении правительственных и сеймовых фондов – был внесен на обсуждение имперского Совета министров. На основании предварительной оценки проектов в канцелярии Совета министров за основу был взят вариант, предложенный генерал-губернатором. От проектов Сената и статс-секретаря было решено отказаться. Главная поправка Зейна к проекту состояла во введении обязательного представления проектов росписей правительственных и сеймовых фондов на рассмотрение императора до составления общего ежегодного свода доходов и расходов. После утверждения росписей фондов царем они должны были поступать в Сенат для сведения в единый бюджет без внесения каких-либо изменений.
К аналогичному выводу пришло и Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, на заседании которого 4 марта 1913 года обсуждались проекты бюджетных правил. Составленный совещанием проект, в основу которого были положены предложения Зейна, в целом почти совпадал с проектом канцелярии Совета министров. Разница состояла лишь в оформлении предполагаемой реформы: вместо одного, планировалось издать три постановления – об упразднении фондов милиционного и военного дома, о прекращении перечислений или авансовых выдач из статного фонда в сеймовые фонды, о бюджетных правилах для Великого княжества Финляндского40. После обсуждения на заседании 28 июня 1913 года в Совете министров эти проекты были утверждены императором и стали действовать.
