Получив сведения о состоянии бюджета Закавказского края, министр финансов Гурьев приказал Экспедиции государственных доходов внести эти цифры в общую смету государственных доходов и расходов на 1811 год. Несмотря на то что Тормасов уже велел чиновникам, собиравшим доходы и дани с персидских городов и ханств, представлять отчеты о доходах и расходах в грузинскую казенную экспедицию, Гурьев представил в Государственный совет записку о законодательном закреплении передачи всех сборов с этих областей в общую массу грузинских доходов. При этом казенная экспедиция грузинского правительства должна была производить выдачу средств из собранных денег не иначе как по назначениям министра финансов или государственного казначея. Распоряжение собираемым податным хлебом, порученное провиантской комиссии, также должно было контролироваться через посредничество казенной экспедиции министром финансов. Таким образом, считал Гурьев, «можно будет подвести весь тамошний край в отношении доходов и расходов под общее правило отчетности и установить порядок или систему к постепенному сборов сих возвышению и употреблению их на нужды государственные»4.
Предложения Гурьева об упорядочении и централизации бюджетного управления в Закавказье получили одобрение Государственного совета 10 марта 1811 года. Таким образом, Министерство финансов сделало первый шаг к подчинению центру финансового управления Закавказьем. Со своей стороны местная власть тоже предпринимала попытки расширить полномочия по управлению финансами. Главнокомандующий генерал Алексей Петрович Ермолов в 1816 году потребовал предоставления полномочий самостоятельно решать вопросы, связанные с «азиатской» торговлей и тарифами, а также приравнять его права по расходованию сумм на гражданское управление с правами по распоряжению военными финансами5. В качестве главнокомандующего Ермолов имел право самостоятельно использовать экстраординарные суммы и остатки (ассигнованные, но не истраченные деньги) бюджета армии. Однако бюджетные правила гражданского ведомства не допускали такого порядка распоряжения средствами. По закону все средства должны были употребляться только на те предметы, на которые они были ассигнованы, а остатки сумм, принадлежавшие Государственному казначейству, могли быть израсходованы только по решению министра финансов.
Министр финансов категорически отказался передать в ведение местной власти вопросы, связанные с торговлей. Отвергнув предложение Ермолова относительно расширения его бюджетных прав, Гурьев заявил, что правила 1811 года ввели доходы и расходы Закавказского края в общегосударственную роспись и соответственно средства должны расходоваться согласно общему порядку6. В этом случае министр финансов, можно сказать, выдал желаемое за действительное: положение Государственного совета объединило лишь все бюджетные средства областей Закавказья, подчинив их ведению казенной экспедиции. И хотя предоставляемые экспедицией сведения и вносились в общую смету, говорить о единстве бюджета было еще рано.
Со своей стороны министерство считало нужным постоянно напоминать местному правительству о необходимости повышения доходов и соблюдения дисциплины в финансовом управлении. Одну из причин несоразмерности доходов и расходов в Грузии Министерство финансов видело в нарушении бюджетных и кассовых правил. Из-за удаленности края и его военного положения «тамошние начальники сами собой, без всякого сношения с Министерством финансов, забирали из казенной экспедиции большие суммы и не возвращали их обратно, а Казенная экспедиция, не имея у себя вполне доходов, нередко затруднялась в исполнении предписанных ей расходов». Даже после утверждения Государственным советом в 1811 году новых бюджетных правил, обязывавших проводить все финансовые операции через казенную экспедицию и не осуществлять никаких незапланированных расходов без разрешения министра финансов или казначея, казенные деньги продолжали расходоваться бесконтрольно. Министерство финансов, требуя от местного начальства выполнения постановления Государственного совета, предложило ему помимо этого провести финансовую ревизию и «строго запретить непозволительное распоряжение доходами тамошнего края»7.
В 1811–1840 годах Министерство финансов контролировало далеко не весь бюджет края. Несмотря на постоянные требования министерства предоставлять сведения о доходах областей Закавказья, эти требования нередко не выполнялись, так как само местное финансовое управление не всегда располагало такими сведениями. Кроме того, в компетенции казначейства находились не все доходы края. По данным 1832 года, 70 % доходов действительно поступало в ведение Государственного казначейства, но 26 % оставалось в непосредственном распоряжении главноуправляющего (остальные средства составляли бюджет местных органов власти и церкви)8. Кроме того, своевременный и эффективный контроль был невозможен из-за больших расстояний.
Судя по немногочисленным документам, касающимся взаимоотношений имперского финансового ведомства и закавказского командования, Министерство финансов выбрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к местной власти. Оно не могло согласиться с тем, что присоединенные области поглощали ежегодно значительную часть доходов российского бюджета. Каждый год казначейство вынуждено было посылать в Грузию и другие области значительные суммы в звонкой монете. Однако существенная часть монеты вывозилась в Персию и Турцию, а другая – переплавлялась в покоренных ханствах на низкопробную монету. Поиск новых источников доходов осложнялся тем, что правительство опасалось пойти на повышение податей с населения. В качестве возможных путей увеличения бюджетных средств рассматривалось изменение пошлин и введение винных откупов9, а также проведение камерального описания с целью выявления новых плательщиков10.
В первые два десятилетия русского управления Закавказьем финансовое ведомство империи и местная власть не предпринимали каких-либо существенных преобразований в финансовой системе края. Единственной заботой Министерства финансов являлось сокращение государственных расходов на управление этой новой окраиной. Понимая, что без финансовых реформ достигнуть повышения доходности окраины будет невозможно, правительство тем не менее не решалось на их осуществление. Единственной реформой, имевшей большое значение для Закавказья, было введение в 1821 году в Закавказье льготного тарифа на ввоз иностранных товаров, что дало толчок развитию торговли и стимулировало образование капиталов в Закавказье11. Однако для полноценного экономического и финансового развития края этого было недостаточно: требовались более значительные реформы.
Формирование колониальной концепции экономической политики в Закавказье и централизация бюджетного управления в 1840 году
В 1827 году о необходимости формирования особой экономической и финансовой политики в Закавказье заявил министр финансов Егор Францевич Канкрин. Пожалуй, впервые в истории российской окраинной экономической политики он отчетливо сформулировал концепцию «колониальности». В качестве рынка для российской торговли и поставщика сырья для промышленности закавказские «колонии России» были способны принести государству «весьма важные выгоды». Вместе с тем особый статус колонии предполагал сохранение обособленности края от империи в экономическом отношении. Канкрин предостерегал от попыток «присоединить» Закавказье «к общему государственному устройству, чтобы не надеяться делать из оного часть России и российского народа в нравственном смысле, а оставить сей край в виде азиатской провинции, однако елико можно лучше управляемой»12.
Главными элементами программы реформ Канкрина в Закавказье были реорганизация финансового управления и реформа налогообложения. Необходимость перестройки системы финансовой администрации подтвердили результаты ревизии сенаторов П.И. Кутайсова и Е.И. Мечникова в 1829–1831 годах. Ревизия выявила катастрофическое положение экономики Закавказья, причем в этом в значительной степени было виновато местное российское начальство. Само закавказское правительство, не имея достоверных сведений о казенном имуществе и хозяйстве, своим управлением не только приносило убытки казне, но и довело это хозяйство до «совершенного» упадка. Составленные грузинской казенной экспедицией бюджетные сметы практически полностью не соответствовали реальным доходам и расходам. Отсутствие контроля за деятельностью экспедиции привело к тому, что за 25 лет распоряжения средствами края 220 607 235 руб. ассигнациями были истрачены безотчетно, что привело к утрате около миллиона рублей серебром. Ревизия выявила злоупотребления не только со стороны казенной экспедиции: военный губернатор генерал Д.С. Сипягин «израсходовал казенных сумм не по назначению 143 071 р. 56 коп.; на собственные надобности, роздал в долг и пр. 81 437 р. 29 к.». Общая сумма незаконно истраченных им средств составила 276 504 руб. 50 коп. Но даже в тех случаях, когда ассигнования были проведены в законном порядке, их целесообразность зачастую была сомнительной. Ярким примером безвозвратной потери десятков тысяч рублей из государственной казны стало содержание Горной экспедиции и принадлежащих ее ведомству горных заводов. Запутанность податной системы и отсутствие порядка во взимании налогов и сборов привели к тому, что недоимка по этим статьям доходов составила более 2 млн. руб. ассигнациями.
