В последние годы ООН столкнулась с отрицательным отношением к себе со стороны крупнейших и наиболее влиятельных членов. В 90-х годах Соединенные Штаты не раз задерживали выплату взносов, обходили организацию или принижали ее значение. После событий 11 сентября США явно предпочитают действовать без оглядки на ООН. Конечно, у организации есть определенные ограничения, но она могла бы стать намного эффективнее при поддержке США. Администрация Буша смотрит на ООН как на нечто неэффективное, но именно такое отношение и лишает ее эффективности. Никогда еще не было столь очевидного «самореализующегося предсказания»!
Многосторонность
Настаивая на многостороннем подходе, я вовсе не хочу сказать, что Соединенные Штаты должны действовать исключительно через ООН. Учитывая, что эта организация несовершенна и не идет на реформирование, неизбежны ситуации, в которых уместен выход за рамки ООН. Я уверен, наше вмешательство в Косово было бы оправдано и без санкции ООН, а наши действия в Боснии принесли бы больший эффект, если бы мы опирались на НАТО, а не на ООН. Однако односторонняя акция, идущая вразрез с международным общественным мнением, не может быть оправдана, более того, она несет угрозу нашей безопасности, ибо настраивает против нас весь мир. Именно этого и добилась администрация Буша своей оголтелой односторонностью. Для наших акций необходим прочный фундамент законности. Нам нужно было заручиться широкой поддержкой, прежде чем планировать войну в Ираке. Причем в число сторонников следовало бы привлечь не только Европу, но и ряд менее развитых стран, включая исламские.
Сообщество демократий
Сообщество демократий, созданное в рамках Варшавской декларации в 2000 году, вполне способно стать источником легитимности для вмешательства во внутренние дела недемократических государств, особенно если вмешательство имеет конструктивный характер. Пока Сообщество демократий всего лишь пустая оболочка. Эта организация проводит заседания раз в два года – очередная встреча состоится в Сантьяго (Чили) в марте 2005 года. Такие заседания ограничиваются разговорами да принятием коммюнике, на которые никто не обращает внимания. Но так не должно быть.
Соединенные Штаты в сотрудничестве с другими демократическими странами вполне могут вложить в Варшавскую декларацию содержание. В конце концов «третья корзина»[55] хельсинкских соглашений 1975 года, подтвердившая необходимость соблюдения прав человека, тоже в свое время казалась пустыми словами, иначе Советский Союз ни за что бы не поставил под ней свою подпись. А потом она послужила Андрею Сахарову и его коллегам в Москве законным основанием для создания Хельсинкского комитета, а тот, в свою очередь, подтолкнул к созданию правозащитной организации Helsinki Watch в Нью-Йорке и положил начало мощному движению в поддержку соблюдения прав человека. У Варшавской декларации не меньший потенциал.
Если Сообщество демократий продемонстрирует жизнеспособность, оно может превратиться в более официальную структуру. Даже сейчас, когда о существовании этого института мало кто знает, не считая министерств иностранных дел, страны активно возражают, если их исключают. Если членство несет реальные выгоды, исключение может стать действенным средством, заставляющим принять определенные стандарты поведения.
Сообщество демократий способно, например, обрести влияние внутри ООН, сформировав фракцию или блок. В настоящее время ротация членов комитетов ООН осуществляется по географическому признаку. Этот принцип может сохраниться, но у участников блока появляется возможность голосовать только друг за друга и исключить, таким образом, недемократические страны. Сирия перестанет быть членом Совета Безопасности, а для Ливии станет недоступным кресло председателя Комиссии по правам человека. В отличие от всех прочих попыток осуществить реформу такое нововведение имеет шансы на успех, поскольку участие во фракции – дело добровольное, и другие страны-члены не могут помешать формированию демократического блока. Создание влиятельного демократического блока наций изменило бы характер ООН, позволило бы более эффективно воздействовать на модель поведения ее членов. Репрессивные режимы лишились бы активного участия в процессе принятия решений, а недееспособные государства можно было бы взять под защиту ООН. Неразрешимая ныне проблема использования ООН для вмешательства во внутренние дела суверенных государств приблизилась бы к разрешению.
Тот же самый подход можно применить и в различных региональных организациях, занимающихся вопросами безопасности, например в ОБСЕ и Организации американских государств (ОАГ). Эти организации оказывают большое влияние на урегулирование локальных и региональных конфликтов, но их характер и эффективность различаются очень сильно. Для ОБСЕ, возможно, из-за того, что она появилась после распада советской империи, характерно удивительно широкое определение безопасности, во многом совпадающее с идеями этой книги, но эта организация ограничена в своих действиях, ибо она – ассоциация суверенных государств. Она стала бы более эффективной, если бы демократические государства договорились о более тесном сотрудничестве. ОАГ также способна оказать определенное положительное влияние. Она, например, сыграла не последнюю роль в процессе демократической смены режима в Перу, когда Альберто Фухимори бежал из страны, и сдержала развитие кризиса в Венесуэле после неудачной попытки сместить Уго Чавеса. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) намного меньше занимается политическими проблемами. Она открыто не желает обращать внимание на внутреннюю политику своих членов, однако такое отношение необходимо изменить. Наиболее серьезную проблему представляет недавно сформированный Африканский союз, одним из главных покровителей которого является президент Ливии Каддафи. Между Ливией и Западом идет скрытая борьба за влияние в Африке, которая ведет к нестабильности в регионе. К сожалению, Каддафи готов истратить на политические и военные цели в Африке значительно больше денег, чем Запад.
Существующее положение дел изменить непросто, если Соединенные Штаты не сменят свою позицию и своего президента. Многие страны мира, особенно в Африке, на Ближнем Востоке и в некоторых частях Азии, в силу их колониального прошлого относятся к Западу с большим подозрением. Это создает питательную среду для терроризма и других проявлений антизападных, антиамериканских и антиглобалистских настроений. Это также обеспечивает прикрытие для локальных деспотов вроде Роберта Мугабе в Зимбабве и президента Ислама Каримова в Узбекистане. Антагонизм – не та проблема, которую можно решить военными средствами. Для его преодоления необходимо доверие и реальное сотрудничество. Соединенным Штатам придется очень постараться, чтобы вернуть доверие и лояльность мира.
В данный момент для Соединенных Штатов было бы неразумным пытаться стать лидером Сообщества демократий. Слишком уж много противников у этой идеи. Демонстрацией изменения позиции США после смены президента вполне могла бы стать поддержка создания сообщества развивающихся демократий, в которое не входят ни Америка, ни члены Европейского союза. Это сообщество пришло бы на смену группе G77, которая в настоящее время существует как фракция внутри ООН. В союзе с Соединенными Штатами и Европой сообщество развивающихся демократий составило бы правящее большинство в ООН без обязательств следовать за развитыми демократиями по всем вопросам.
На переговорах в рамках ВТО, которые состоялись в Канкуне в сентябре 2003 года, более двадцати развивающихся стран сформировали альянс по вопросу защиты сельского хозяйства. Разногласие между развитым и развивающимся миром привело к срыву раунда торговых переговоров, решение о котором было принято на конференции ВТО в г. Доха (Катар). Не исключено, что это сигнал начала конца глобализации: двухсторонние соглашения могут вытеснить многосторонние. ВТО, возможно, и сохранится, но все последующие переговоры придется проводить между равными. В настоящее время развитые страны смотрят на развивающиеся свысока. Лишь некоторые руководители государств развивающегося мира удостаиваются приглашения на встречи глав стран G8, да и то не на все заседания. Главам развивающихся государств было бы неплохо учредить собственный саммит. Например, группу D6, состоящую из шести развивающихся стран: Бразилии, Мексики, Индии, Индонезии, Нигерии и Южной Африки. Группа D6 могла бы встречаться с группой G8 на равных. Это был бы первый шаг на пути устранения неравенства между центром и периферией и установления более сбалансированного мирового порядка.
Альтернативная внешняя политика
Альтернативой нынешней внешней политике США должна стать политика, которая характеризуется не только многосторонностью. Необходимо коренным образом перераспределить наши приоритеты. Вместо того чтобы направлять львиную долю бюджета на военные приготовления, связанные с реализацией доктрины Буша, нам следует сосредоточиться на предупредительных акциях конструктивного характера. Это связано со значительно более скромными издержками и позволяет увеличить внутренние расходы при сбалансированном бюджете. В конце концов мы не имеем права увеличивать помощь иностранным государствам без соответствующего улучшения социального обеспечения в стране.
