Во всем мире возрастает внимание к местным финансовым ресурсам, источникам их формирования и направлениям рационального использования. Эти вопросы имеют первостепенное значение для реализации стратегий и программ развития муниципальных образований, которые без финансового обеспечения обычно остаются только на бумаге.
Местные органы власти, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляя контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, опираются, главным образом, на местный бюджет, через который они целенаправленно воздействуют на территориальную инфраструктуру и в котором экономические и политические процессы, происходящие на территории муниципального образования, находят наибольшее отражение.
По социальной природе бюджет – это система денежных и иных общественных отношений между государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами.
По своему материальному содержанию бюджет – это фонд финансовых средств, обеспечивающий финансирование утвержденных в нем расходов по функциональному признаку, т. е. на конкретные цели функционирующих отраслей местного хозяйства в определенном финансово-бюджетном периоде, совпадающем с календарным годом.
Профессор Д. Н. Бобрышев и академик РАЕН Ю. В. Корыстелев в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) обобщили основные понятия бюджета и бюджетной системы (рис. 2[5]).
Рис. 2. Состав основных понятий бюджетной системы
Следует отметить, что с принятием поправок в БК РФ[6] (в 2007 г.) понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных образований», «бюджеты органов местного самоуправления» рассматриваются как ряд синонимов. При этом термин «бюджет» в финансовой науке одновременно используется для обозначения различных по своей природе предназначений: «основной централизованный фонд денежных средств», «совокупность денежных отношений» как «основной финансовый план, как важнейший финансовый регулятор».
Так, например, ведущий экономист 1930-х гг. XX в. М. А. Смирнов местные бюджеты рассматривал как «… совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения»[7].
По мнению профессора Л. Н. Павловой, «местный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль, за исполнением которого осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно»[8]. Это определение содержит системную оценку критериям, на основе которых должны действовать местные бюджеты.
Профессор О. В. Врублевская свою критериальную системную оценку «местных бюджетов» представляет следующим образом: «… системная оценка бюджета должна охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения; как фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня; как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции власти данного уровня…»[9].
Крупный ученый 1920-х гг. Л. А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» сформулировал, что «бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий городского самоуправления на конкретный период времени»[10].
Бюджет необходим каждому муниципальному образованию для удовлетворения его объективных потребностей в денежной форме, служащей выполнению экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого муниципального образования включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т. д., содержание которых меняется лишь при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию. Любые понятия бюджета должны характеризовать как форму, так и его содержание. С этой точки зрения представляется наиболее полным и точным следующее определение: «С экономической точки зрения бюджет муниципального образования представляет собой совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами как участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного муниципального образования»[11]. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ)[12] каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет).
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности органов местного самоуправления; распределение и использование этих фондов между отраслями местного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий, организаций, учреждений, входящих в муниципальную собственность, а также за использованием средств бюджетополучателей других форм собственности.
Местные бюджеты являются самостоятельным уровнем бюджетной системы Российской Федерации. В то же время низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр правил, ведущих к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов, порождают проблемы финансовой стабилизации муниципальных образований. В местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу: через муниципальные бюджеты финансируется значительная доля расходов на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, социальную политику.
Налоговые доходы местных бюджетов в среднем по стране покрывают около 7 %[13] расходных потребностей бюджетов. Многие муниципальные образования за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируют текущие расходы, а не привлекают для финансирования инвестиционные программы и проекты, что означает фактическое удорожание издержек функционирования муниципального образования, снижение его эффективности.
Центральная проблема соответствия доходного потенциала и потребностей в финансировании расходов остается актуальной и в новых условиях организационного устройства местного самоуправления. Более того, на этапе реализации новых организационно-экономических условий деятельности органов местного самоуправления сложно предусмотреть все особенности их функционирования в региональном разрезе без специального учета особенностей и специфики формирования местных бюджетов.
С одной стороны, государственное регулирование закрепляет принципы, которые применяются при формировании местных бюджетов, которые позволяют защитить экономические интересы участников бюджетных отношений, проводить единую бюджетную политику, обеспечить взаимосвязь местных бюджетов с бюджетами других уровней[14].
В то же время внутренняя структура механизма местных бюджетов имеет определенное построение и характеризуется наличием ряда звеньев и элементов: в механизме образуется специальный набор инструментов, позволяющий воздействовать на бюджетные отношения. Такими инструментами являются принципы, методы, приемы формирования доходных поступлений и расходных функций, способы и методы регулирования доходов и расходов местных бюджетов.
Отметим, что выбор принципов формирования доходов и расходов местных бюджетов – наиболее сложный аспект организации. Это обусловлено тем, что они предназначены для реализации целей и задач бюджетной политики, обеспечения функционального взаимодействия бюджетов всех уровней, в них должна быть учтена специфика местных бюджетов, связанная с особенностями такой формы публичной власти, как местное самоуправление. Принципы формирования играют роль своеобразного фильтра, ограничивающего сферу бюджетных отношений местных органов власти, препятствующего «стягиванию» бюджетных отношений «вниз» или «наверх». Всю совокупность ограничений, учитываемых при разделении расходных функций и доходных поступлений между органами местного самоуправления и вышестоящими звеньями государственной власти, необходимо определять на основе принципов экономической целесообразности, макроэкономического регулирования, достаточности доходных поступлений. Общие принципы формирования доходов и расходов местных бюджетов основываются на принципах построения бюджетной системы в целом и на роли, которую призваны играть государственные и местные органы власти в экономической системе.
