Количество документов, публикуемых в ходе подготовки многолетнего финансового плана, также различается по странам. Упрощенность австралийского подхода видна уже в том, что показатели многолетнего финансового плана появляются всего лишь в одном документе, из числа публикуемых в ходе бюджетного цикла. В большинстве других стран документов по многолетнему финансовому плану может быть несколько, но все они представляются в законодательный орган одновременно с проектом годового бюджета.
В Новой Зеландии и Австралии правительства ежегодно в самом начале бюджетного цикла публикуют отдельные документы по финансовой стратегии, экономическому и финансовому прогнозу, а к моменту подачи проекта бюджета на рассмотрение в парламент выходят уточненные прогнозы с учетом произошедших за это время изменений. Публикация излагающего финансовую стратегию правительства документа и финансового прогноза способствует принятию обоснованных решений, придает бюджетному процессу большую преемственность, а также повышает прозрачность процесса формирования бюджета.
Следует также отметить, что в большинстве зарубежных государств[39] используются «фискальные правила»[40]. Эти правила вводятся центральным правительством для регионов либо вводятся региональными властями добровольно для обеспечения устойчивости и эффективности бюджетной системы региона и страны в целом как в долгосрочной, так и в краткосрочной перспективе.
Однако фискальные правила ограничивают региональные и местные власти в возможностях управления доходами и расходами бюджета. Конкретные формы и параметры фискальных правил зависят от степени децентрализации общественных финансов в стране и от ее влияния в долгосрочной перспективе на финансовую устойчивость бюджетной системы. Также фискальные правила зависят от общей потребности бюджетной системы в ресурсах, от жесткости бюджетных ограничений на всех уровнях бюджетной системы и от институциональных особенностей страны.
Вместе с тем хорошо разработанные и сбалансированные фискальные правила помогают избежать политических ошибок, смягчают последствия экономических циклов и способствуют консолидации бюджетной системы. Так, центральные органы власти часто применяют фискальные правила на региональном и местном уровне для корректировки или чтобы избежать нежелательного роста задолженности бюджетной системы или расходов бюджетов.
Одной из самых простых и старых форм бюджетных ограничений является «золотое правило», устанавливающее, что текущие расходы не должны превышать бюджетные доходы, иными словами, что дефицит бюджета не может превышать совокупного объема инвестиций. Для того чтобы удовлетворить этим требованиям, некоторые страны Европейского союза ввели более строгие фискальные правила на региональном и муниципальном уровнях[41].
В большинстве зарубежных стран при финансовом планировании местными органами власти должно соблюдаться требование полной сбалансированности доходов и расходов местного бюджета. Причем такое требование является необязательным относительно бюджета центрального правительства[42].
Иначе говоря, фискальные правила, устанавливающие параметры дефицита бюджета, обеспечивают его сбалансированность в краткосрочной перспективе. Это способствует понижению инфляции и дефицита торгового баланса, а также стабильности государственного (муниципального) долга. При этом фискальные правила помогают проведению проциклической фискальной политики (увеличение расходов в случае спада и уменьшение – в случае экономического подъема).
В Российской Федерации требование сбалансированности бюджета обязательно для всех уровней власти. Принцип сбалансированности закреплен ст. 33 БК РФ. Согласно данному принципу объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Причем при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 92.1) для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований введены следующие ограничения:
– размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета;
– размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
Во многих странах практикуется ограничение размера долга и долгового финансирования региональных и местных бюджетов. Наиболее строгие ограничения, запрещающие заимствования в принципе, введены в Дании, Южной Корее и Испании (на текущие расходы). В Польше размер долга консолидированного бюджета не должен превышать 60 % ВВП. Во многих странах существует практика утверждения заимствований региона или муниципалитета вышестоящим уровнем.
Что касается России, то предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений[43].
Во многих странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)[44] для региональных и местных бюджетов введены ограничения на налоговые ставки и налоговые льготы. При этом за региональными (муниципальными) властями закреплен значительный уровень налоговой автономии. Жесткость вводимых ограничений зависит от прозрачности бюджетной системы и уровня развития гражданских и демократических институтов, контролирующих власть в регионе. Данные правила ограничивают возможность регионов или муниципалитетов увеличивать ставки налогов, а также ограничивают их права предоставлять налоговые льготы.
В отдельных странах, таких как Германия, Португалия, Турция, Южная Корея, введены ограничения на повышение расходов. Как правило, эти ограничения вводятся на местном уровне, на уровне регионов такие ограничения применяются редко.
Некоторые страны комбинируют применение ограничений бюджетного дефицита, заимствований с ограничением налоговой автономии, что дает достаточные ограничения на расходы бюджета, хотя это не гарантирует от возникновения непредвиденной необходимости повышения налогов или увеличения заимствований для покрытия обязательств региональных и муниципальных бюджетов.
Использование фискальных правил в деятельности регионов и муниципалитетов может иметь не только обязательный характер. Достаточно много примеров, когда дополнительные ограничения вводятся на добровольной основе для совершенствования процедур управления и повышения эффективности региональных и муниципальных финансов. Следует отметить, что добровольное введение повышенных стандартов более эффективно, чем обязательные стандарты. В настоящее время ассоциации и объединения регионов и муниципалитетов в разных странах собирают информацию об успешном внедрении в практику усовершенствованных стандартов и публикуют их в виде кодексов лучшей практики. В качестве примера можно привести кодекс лучшей практики, составленный ассоциацией муниципальных финансистов США.
Основной вывод, который можно сделать из практики внедрения фискальных правил за рубежом, следующий:
Конец ознакомительного фрагмента.
Примечания
1
Автор монографии Мишина Светлана Вячеславовна – кандидат экономических наук, доцент, начальник отдела доходов управления планирования бюджета комитета экономики, финансов и контроля администрации городского округа «Город Калининград».
