Алексей Семенов,
директор Центра информации по правам человека
Предисловие к российскому изданию
Англоязычная версия доклада «Неграждане в Эстонии» была подготовлена к 64-й сессии Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации, в рамках которой 1–2 марта 2004 г. проводились тематические дискуссии о положении неграждан. Поскольку экспертам ООН хорошо известны обстоятельства появления в Эстонии проблемы массового безгражданства, эти вопросы лишь вскользь затронуты в этом докладе. Однако нам кажется полезным уже в предисловии привлечь особое внимание российского читателя к некоторым проблемам, касающимся политики Эстонской Республики (ЭР) в области гражданства.
Как известно, официальный Таллин рассматривает советский период как «оккупацию», которая приостановила существование независимой Эстонской Республики де-факто, но не де-юре. Следуя подобной трактовке событий, эстонский парламент законодательным путем установил принцип реституции в сфере международного права, имущественных отношений и гражданства. Например, с точки зрения эстонских властей все еще сохраняет свое действие Тартуский (Юрьевский) мирный договор 1920 г., в котором большевистское правительство признало независимость Эстонии. Россия же считает, что данный договор юридически и фактически прекратил свое действие после того, как Эстония стала частью СССР в 1940 г.
Вопрос о гражданстве ЭР был окончательно решен в 1992 г. через введение в действие Закона о гражданстве 1938 г. Этим была установлена юридическая фикция, что нормы указанного закона действовали все годы советской власти. Лица, которые в 1991 г. являлись постоянными жителями и гражданами ЭССР, но не являлись на16 июня 1940 г. гражданами довоенной Эстонской Республики или их потомками, стали «иностранцами», юридическое основание для пребывания которых на территории Эстонии определил принятый 8 июля 1993 г. Закон об иностранцах. Этим же актом «иностранцам», которые имели на 1 июля 1990 г. постоянную прописку ЭССР и чье правовое положение соответствовало требованиям закона, было гарантировано получение вида на жительство (сначала временного) и разрешения на работу.
Эстонское гражданство было сразу предоставлено также тем лицам, которые имели бы на него право согласно статье 4 Закона о гражданстве в довоенной редакции. Прежде всего это касалось женщин, которые вышли замуж за граждан Эстонии в советское время, и их детей, которые на момент заключения такого брака были моложе 18 лет.
Применение Закона о гражданстве привело к ситуации, когда значительная часть населения Эстонии оказалась после развала СССР вовсе без какого-либо гражданства. В начале 1990-х гг. особая проблема апатридов – бывших советских граждан – заключалась в том, что эстонские власти не признавали их статус, считая, что если Россия провозгласила себя правопреемником СССР, то и бывшие граждане СССР должны считаться гражданами РФ (если не имеют иного гражданства). В данном случае было намерение решить вопрос о гражданстве бывших поданных СССР без учета их мнения и желания. Эта политика в основном проводилась через затягивание предоставления лицам без какого-либо гражданства документов для зарубежных поездок. С учетом норм и принципов международного права такой подход был слишком спорным, поэтому от него отказались, хотя и не сразу.
При обсуждении с Эстонией вопроса о гражданстве Россия обычно ссылается на подписанный 12 января 1991 г. Договор об основах межгосударственных отношений между РСФСР и Эстонской Республикой. Параграф 1 Статьи 3 установил, что стороны соглашения берут на себя обязанность обеспечить лицам, которые в момент подписания живут на территории ЭР и РСФСР и являются гражданами СССР, право сохранить или получить гражданство ЭР или РСФСР «по их свободному волеизъявлению». Согласно параграфу 3 этой же статьи, «связанные с гражданством вопросы, представляющие для сторон интерес, согласуются особо в двустороннем соглашении, которое основывается на международных нормах». Статья 4 договора предоставила всем лицам вне зависимости от национальности право выбирать гражданство согласно законодательству страны проживания и договору, заключенному между РСФСР и ЭР по вопросам гражданства.
Наиболее предпочтительным толкованием этих статей станет предположение, что в них рассматривается применение и в России, и в Эстонии так называемого нулевого варианта, то есть предоставление гражданства всем желающим. Однако декларативные положения договора так и не были раскрыты в специальном соглашении, причем противилась этому эстонская сторона.
Согласно статье 18 «старого» Закона о гражданстве РФ, первая редакция которого была принята еще в ноябре 1991 г., на российское гражданство могли претендовать «граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, …если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации». В Эстонии в отношении бывших подданных СССР, которые не были признаны гражданами ЭР по «восстановленному» Закону 1938 г., изначально применялась процедура натурализации, и они пользовались льготами лишь в том, что касалось требований к цензу оседлости.
В докладе отражена ситуация по состоянию на февраль 2004 года. С этого времени эстонское законодательство претерпело некоторые изменения. Прежде всего следует упомянуть сокращение на шесть месяцев общего срока, необходимого для прохождения процедуры натурализации. Также изменилась процедура получения гражданства инвалидами. В контексте прав неграждан внимания заслуживают и поправки к Закону о трудовом договоре, которые ввели в эстонское законодательство детальные нормы по борьбе с дискриминацией на рынке труда.
Вступление в Евросоюз и упрощение некоторых бюрократических процедур привело к увеличению темпов натурализации в Эстонии в 2004 г. – начале 2005 г. по сравнению с аналогичным предыдущим периодом.
Вадим Полещук,
юридический консультант-аналитик Центра информации по правам человека
Предварительные замечания
В докладе Центра информации по правам человека «Неграждане в Эстонии» будет дан обзор положения иностранного населения Эстонии. Нашей задачей было рассмотреть наиболее актуальные проблемы неграждан по состоянию на февраль 2004 г. Таким образом, мы не уделяли большого внимания историческому фону и развитию эстонской миграционной политики после 1991 г.
Термин «неграждане» будет относиться ко всем постоянным жителям Эстонии без гражданства этой страны. Почти все они проживали на территории Эстонии до 1991 г., когда страна восстановила независимость. Иногда такие лица будут особо именоваться «резидентами советской эпохи». Термин «апатриды» будет применяться к резидентам советской эпохи, не имеющим никакого гражданства. Эстонские власти обычно называют их «лицами с неопределенным гражданством».
Термин «неэстонцы» будет относиться как к гражданам, так и к негражданам, принадлежащим по своему происхождению к этническим меньшинствам. Кроме того, в Эстонии термины «эстонец» и «русский» указывают на этническое происхождение данного лица.
Часть I
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПОЛИТИКА ПО ВОПРОСАМ МИГРАЦИИ
Предыстория вопроса
Сначала XVIII века Эстония являлась частью Российской империи. После Октябрьской революции в России (1917) Эстония стала независимым государством. Большевистское правительство признало независимость Эстонии в 1920 г. В 1940 г. Эстония была включена в состав Советского Союза. Она вновь обрела свою независимость в августе – сентябре 1991 г. после провала августовского путча в Москве.
Согласно официальной позиции эстонских властей, страна была «оккупирована» Советами в 1940–1941, 1944–1991 гг. Позицию Российской Федерации можно свести к констатации, что Эстония «присоединилась к Советскому Союзу» в 1940 г. Лишь немногие западные страны признали включение Эстонии в состав СССР.
В июне 1990 г. Верховный Совет Эстонии провозгласил restitutio ad integrum (восстановление первоначального правового положения в полном объеме. – Прим. перев.) в «оккупированной Эстонии».[1] В ноябре 1991 г. Верховный Совет принял решение о том, что только эстонские граждане до Второй мировой войны и их потомки будут автоматически признаны эстонскими гражданами.[2] В 1992 г. после принятия этого решения Верховный Совет «восстановил» довоенный Закон о гражданстве с рядом важных изменений.[3] В 1995 г. был принят новый Закон о гражданстве.[4]
После Второй мировой войны численность населения, принадлежащего к меньшинствам, возросла вчетверо и достигла 38,5 % в 1989 г.[5] Большая часть представителей меньшинств не являются потомками довоенных эстонских граждан. В настоящий момент каждый третий постоянный житель Эстонии принадлежит к этническим и национальным меньшинствам. Крупнейшая этническая группа постоянных жителей – русские, которые составляют 80 % всех представителей меньшинств.[6] Русский язык является родным для одной трети всего населения Эстонии.[7]
