И проект такой «схемы» был представлен князем Адамом Чарторижским 10 февраля 1802 г. в сопровождении следующей таблицы[181] (см. табл на стр. 106).
Таким образом, система будущего управления построена с учётом основополагающего просветительского принципа – разделения властей. Главная цель – регламентация функций каждого учреждения.
Исполнительную власть предполагалось передать министерствам, подотчётным императору и Сенату, но коллегиальные принципы на время сохранялись, причем первые 5 лет после реформы при министрах должны были действовать коллегии директоров департаментов.
Судебная власть состояла из гражданских судебных учреждений в трёх ипостасях: уездного, губернского и аппеляционного судов. Уголовный суд предполагал две инстанции: губернский и аппеляционный суды. Полицейский суд предназначался для решения мелких судебных дел в каждом уезде.
Охранительная или контролирующая власть поручалась Сенату, который в свою очередь делился на две части:
Правительствующий Сенат – должен был контролировать деятельность министров и высших чиновников, разбирать жалобы на министров;
Судебный Сенат – рассматривал вопросы о нарушении законов судебными учреждениями и устанавливал взыскания за это; делился на департаменты так, чтобы в каждом рассматривались дела 5–6 губерний.[182]
Итак, будущая система управления рассматривалась как устроенная на принципе разделения властей. Правда, Чарторижский не отделил окончательно судебную власть от исполнительной в Сенате, но за Сенатом от последней осталась лишь функция контроля над министрами, а в дальнейшем планировалось сделать Сенат чисто судебным органом, придав ему компетенцию Верховного Суда. Совет при императоре должен был играть роль посредника между органами управления и императором. В Негласном Комитете был подготовлен специальный Наказ Совету, в котором определялось его место в системе государственной власти и компетенция.[183] Цель создания этого учреждения определялась как «дальнейшее развитие законоположений бабки нашей Екатерины II», «постановление силы и блаженства империи Российской на незыблемом основании Закона».[184] Сам Совет определялся как «место, учреждённое при нас для рассуждения и уважения дел государственных».[185] Заметим, что здесь впервые используется термин «уважить», повторённый затем в проектах М. М. Сперанского 1809 г. и Уставной Грамоте Российской империи 1818–1820 гг. и до сих пор вызывающий неоднозначную трактовку у исследователей. Совет должен был состоять из доверенных лиц императора по его назначению, причем численность советников не ограничивалась. Главной функцией Совета являлась законосовещательная или по терминологии авторов проекта «сила соображения». Совет должен был рассматривать поручения императора, относящиеся «к части законодательной», «всё, что принадлежит до государственных постановлений временных или коренных и непреложных». По своей инициативе Совет не имел права рассматривать ни одного вопроса, хотя в проекте содержалась оговорка, что вопрос может быть принят к рассмотрению по предложению одного из членов Совета, но опять же с одобрения императора.
Этот проект особенно интересен еще и тем, что в нем впервые появляется, как и в случае с термином «уважить», положение, повторённое затем в проекте Сперанского и Уставной Грамоте, а именно: разделение законов на коренные (или непреложные) и временные. Под коренными законами понимались те, которые «объемлют все временные постановления и узаконяются навеки». В качестве примера приводились Жалованные Грамоты дворянству, городам, общие гражданские законы и т. д. Они являются основанием всех законов империи. Временные законы должны были определять «какое-либо обстоятельство, государственное по существу, но перемене подлежащее» («разрешение или запрещение известного рода торговли, наложение пошлин, установление тарифов, трактаты и постановления с иностранными державами» и т. д.). Законопроекты направлялись в специальную Канцелярию Совета, состоящую из 4 отделов: иностранный и коммерческий, по военным и морским делам, по гражданским и духовным делам и отдел государственного хозяйства. После первичного рассмотрения в соответствующем отделе, законопроект направлялся на рассмотрение всего состава Совета, который должен был «уважить» (то есть в данном контексте утвердить) большинством голосов. В противном случае законопроект оставался без движения. Одобренный Советом законопроект поступал на подпись императору.[186]
Наказ Совету носил секретный характер и опубликованию не подлежал. Являясь составной частью проекта Чарторижского, он не был реализован, но многие его положения были использованы в последующих проектах реформ.
План Чарторижского в значительной мере предвосхищает проект реформы государственного управления М. М. Сперанского. Схожесть проектов наводит на мысль, что Сперанский вероятно был знаком с проектом Чарторижского и в дальнейшем многое из него взял за основу.
Проект Чарторижского был высоко оценен в Негласном Комитете. Почти все проекты Комитета в области управления так или иначе исходили из него.
Проект Чарторижского тесно связан и с «Жалованной Грамотой Российскому народу», хотя сопоставление этих проектов не лишено трудностей. Ведь по сути это совершенно разные по форме документы. Первый представляет собой своеобразную Декларацию прав, введение к Конституции; второй – предполагаемую схему ново го государственного управления, которую, лишь с определённой долей условности, можно назвать конституционной. И всё же связь между ними несомненно существует. Оба они основаны на либерально-конституционных принципах. Различна лишь их форма и назначение, по содержанию же – это воплощение двух сторон одной и той же идеи – идеи либерального конституционализма, курс на который пытались взять молодой император и Негласный Комитет.
На практике эти принципы, намеченные в «Грамоте» и проекте Чарторижского были реализованы в пакете указов 8 сентября 1802 г. о создании министерств[187] и реформе Сената[188]. В этих указах достаточно чётко прослеживается тенденция разграничить сферы влияния: исполнительную власть – министерствам, судебную и контролирующую – Сенату. Вопрос же о законодательной власти оставался открытым, хотя понятно, что над всеми четырьмя ветвями власти возвышалась фигура императора, соединявшего в своих руках всю полноту полномочий.
Новая система не была до конца доработана. Требовалось более чётко определить сферы деятельности и полномочия новых органов власти. Попытку сделать это предпринял в 1807–1810 гг. выдающийся русский государственный деятель М. М. Сперанский.
К 1808 г. он стал правой рукой императора. Получив должность статс-секретаря Государственного Совета, Сперанский занялся по поручению Александра I разработкой секретных проектов реформ. Почему же такая честь выпала на долю именно Сперанского? Дело в том, что помимо чисто личностных качеств, привлекательных для императора, решающее значение приобрел тот факт, что Сперанский был независимой фигурой, ему никто не протежировал; он выдвинулся исключительно благодаря своим способностям и, в определённый момент при помощи личной поддержки императора. Он не зависел ни от одной «партии» при Дворе, был свободен от внешних влияний; наконец, его личная незаинтересованность – всё это в глазах Александра I имело решающее значение для выдвижения Сперанского на столь высокий пост.
Документ, который подготовил Сперанский, имел название «Введение к Уложению государственных законов». При этом Сперанский руководствовался при работе над своим проектом следующими принципами.
Во-первых, Сперанский верил в разумную силу законов, в то, что законы выше любых государственных институтов, в т. ч. монархии, то есть он руководствовался типичным просветительским принципом верховенства закона.
Во-вторых, не подлежит сомнению его приверженность идеалам Просвещения (фундаментальные законы, принцип разделения властей и т. д.), а также то, что идеалом политического устройства для него была английская конституционная монархия. Наконец, по мнению Сперанского, крепостное право – это не только экономическое, но и нравственное зло, но его падение должно произойти в ходе общих политических реформ, которые обязательно должны предшествовать мерам по освобождению крестьян.
