Авторы экспертизы отдельным разделом выделяют тему: система законодательства о культуре и место в ней «Основ законодательства о культуре», особо подчеркивая необходимость определить отношение данного закона к другим законам и к международному праву: «В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные и нормы международного права, и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. К ним относятся различные Конвенции ЮНЕСКО, Совета Европы и другие. Это представляет собой одну из форм международного сотрудничества в области культуры. Но данное обстоятельство не нашло отражения в разработанном варианте Основ. Учитывая это, представляется необходимым в статье 2 проекта отразить место международных договоров в отечественном законодательстве о культуре».
Большая часть замечаний к законопроекту посвящена главе «Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области культуры» (10 из 20 страниц экспертного заключения посвящены именно этому).
Не останавливаясь на конкретных замечаниях, тем более что в последние годы с 2004 по 2009 принято несколько новых федеральных законов по этим вопросам, постараемся обобщить характер высказанных замечаний:
1. Отдельные статьи не имеют самостоятельного значения, так как во многом дублируют положения Конституции.
2. Нет четкого разграничения в определении предметов совместного ведения федерального центра и субъектов РФ.
3. Законопроект содержит положения, не согласованные с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
4. Спорными являются статьи, возлагающие дополнительные полномочия в сфере культуры на органы местного самоуправления. Не подкрепленные финансированием, они останутся пустыми декларациями и скомпрометируют закон. Важно иметь в виду, что 94,5 % всех учреждений культуры находятся в ведении местных органов власти.
В данном случае законопроект однозначно не соответствует ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», регулирующему работу этих органов.
В целом, большая часть экспертного документа посвящена именно юридическим вопросам. Это типично для большинства экспертиз. Процесс разработки и принятия законов включает целый ряд этапов, и на каждом этапе необходима экспертиза.
Законы, как правило, разрабатываются группами специалистов, в которые входят ученые и практические работники сферы культуры, по поручению одного из субъектов законодательной инициативы. Это правительство, законодательные собрания областей и республик, депутаты Государственной Думы и Совет Федерации. Субъектом законодательной инициативы является и Президент.
После внесения законопроекта в Думу и поддержки его профильными комитетами (в Думе есть комитет по культуре) документ принимается на пленарном заседании Думы в первом чтении, что означает утверждение концепции закона, основных базисных положений. В экспертизе законопроекта на этом этапе важным является мнение ученых-специалистов по проблематике закона. По нашему убеждению, при принятии законопроектов по культуре первое место в их анализе на этом этапе должно принадлежать культурологам, ибо концепция базируется на научном исследовании проблемы.
Затем текст законопроекта направляется в регионы и заинтересованные организации для внесения поправок и предложений. На этом этапе экспертное заключение носит более конкретный характер: поправки предлагаются к статьям, главам документа, они не могут изменять концепцию закона, но, как правило, существенно улучшают его текст. Участие юристов в этой работе необходимо.
После принятия законопроекта во втором чтении, с изменениями и поправками, он проходит правовую и лингвистическую экспертизу. И только после этого закон голосуется в третьем, окончательном чтении и передается на подпись Президенту.
В экспертном заключении на законопроект «Основы законодательства о культуре» есть ряд интересных содержательных предложений.
Так, в статье 6 «Право на культурную деятельность и участие в культурной жизни» воспроизводится конституционная норма (статья 44), согласно которой каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, находящимся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках и иных хранилищах культурных ценностей. Но эти гарантии не распространяются на ценности, находящиеся в негосударственных музеях, библиотеках и т. д. Эксперты считают, что это сужает понятие, правовая категория «культурные ценности» имеет публичное наполнение, определяется их значимостью для всего многонационального народа, а не только для титульных владельцев или хранителей. Эксперты предлагают включить в категорию «культурные ценности» негосударственную часть, так, как это сделано в ФЗ «О музейном фонде РФ и музеях в РФ».
Предлагается описать более подробно механизм предоставления гарантий, используя для этого подзаконные акты.
Эксперты предлагают внести в закон «О культуре» отдельную главу, посвященную государственной поддержке культуры и культурной деятельности. Абсолютно согласна с этим предложением.
Серьезным замечанием является то, что основные понятия (категории), предлагаемые законопроектом, в ряде случаев расходятся в своем содержании с этими же понятиями, используемыми в других законах о культуре. Так в проекте объекты культурного наследия народов РФ определяются как объекты материальной и духовной культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, архитектурной, археологической и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ. А согласно «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» к объектам культурного наследия относятся только недвижимые памятники (отдельные памятники, ансамбли, достопримечательные места).
Есть и другие расхождения.
Целый ряд замечаний эксперты относят к юридической технике законопроекта. Например, в статье «Право создавать организации культуры» практически продублированы нормы Гражданского кодекса (ГК). Граждане и их объединения могут создавать организации, опираясь на ГК. А в законе о культуре следует закрепить особые права, характерные именно для культурной деятельности. То же самое можно сказать и о статье «Государство и общественные объединения творческих работников».
Экспертное заключение заканчивается выводом: проект федерального закона требует доработки с целью обеспечения его конституционности, приведения в соответствие с действующим законодательством и устранения недочетов юридико-технического характера.
«Доработка» продолжается и сейчас. В апреле 2010 года на парламентских слушаниях в Государственной Думе прошло обсуждение концепции нового закона «О культуре». В рекомендациях говорится о необходимости «системной модернизации законодательства о культуре, которая должна ознаменовать новый этап развития отрасли. При этом важно обеспечить преемственность с действующими на сегодняшний день и доказавшими свою эффективность нормами основ законодательства РФ о культуре, в полной мере сохранить и умножить их позитивный потенциал».
Мы подробно проанализировали одно из профессиональных экспертных заключений на закон о культуре. Думаю, документ наглядно подтверждает, что в нем необходимо участие и культурологов, и юристов.
Но экспертизы бывают очень разные. Нередко в них преобладает эмоциональное отношение, особенно если участвуют работники культуры, для которых закон – это реальные условия, обстановка, в которой предстоит работать.
Уже более двух лет в обществе идет острая дискуссия по Федеральному закону № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон принят в 2002 году, в него уже вносились поправки, но сейчас снова число поправок составляет свыше сотни. Особую активность в экспертизе этого закона проявляют общественные движения, люди, которые не по должности, а по зову сердца и ума, по долгу граждан своей страны ведут борьбу за сохранение культурного наследия. В широкоизвестном в стране общественном движении «Архнадзор» много специалистов, и к их экспертным оценкам необходимо прислушаться.
Смысл большинства поправок связан с тем, чтобы заинтересовать бизнес в сохранении памятников истории и культуры, остановить снос памятников для освобождения территории под новое строительство. Экспертов крайне волнует, что в тексте законопроекта предполагается подменить понятие «использование памятников», которое означает, что надо обеспечить физическое сохранение памятников истории и архитектуры в их подлинном виде, без произвольных добавлений и искажений сохранить культурное наследие для будущих поколений, понятием «реконструкция», что означает изменение параметров и габаритов здания, что может обернуться уничтожением памятника.
