Особое внимание и самое горячее обсуждение вызвал Федеральный закон № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения «государственных (муниципальных) учреждений», подписанный Президентом 8 мая 2010 года. К сожалению, обсуждение, анализ и принципиальная критика закона развернулись после его принятия и подписания Президентом. Хотя считать принятие закона неожиданным вряд ли можно. В главном стратегическом документе страны – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года», принятом в 2008 г., записано о необходимости совершенствования организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, а в документе «Основные направления деятельности Правительства до 2012 года» в качестве приоритета названо решение этой задачи. ФЗ № 83, вслед за федеральным законом об автономных учреждениях, дает правовую основу для этих принципиальных преобразований. Закон касается не только культуры, но и всей бюджетной социальной сферы: науки, образования, медицины, социальных учреждений.
В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению, благодаря активности общественных организаций, прежде всего Союза театральных деятелей и Союза музеев, эксперты которых провели глубокий анализ законопроекта, удалось внести в текст документа серьезные поправки. Во-первых, существенно продлен переходный период: в полном объеме закон вступит в силу только во второй половине 2012 г. Это важно, так как для перехода в новую правовую форму необходимо подготовить целый пакет правоустанавливающих документов. Например, юридическое оформление объектов недвижимости требует не только времени, но и существенных финансовых средств, которых у учреждений культуры нет.
Важной поправкой к закону стало внесение в состав госзадания, финансируемого бюджетом, особо ценного движимого имущества – предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда и национального библиотечного фонда, находящихся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры.
В содержании закона многое вызывает обоснованную тревогу. Практически все проведенные экспертизы носят критический характер. Так формирование государственного Задания полностью отдано на волю учредителя, хотя авторы и защитники закона убеждают, что будут опираться на мнение руководителей и коллектива учреждения культуры. Но поскольку одновременно провозглашается, что целью принятия закона является сокращение и оптимизация бюджетных расходов, обеспокоенность работников культуры вполне обоснована. Уповать на доброе отношение учредителей к культуре при существующей остроте социальных проблем и низком уровне жизни основной части населения вряд ли возможно.
Эксперты не находят убедительной и представленную Федеральным законом № 83 возможность зарабатывать. Есть единицы таких организаций культуры, в которых объем заработанных (привлеченных) средств составляет 25–30 % в их бюджете, в основном же привлеченные средства представлены числами от 0,1 % до 10 %. Думать, что объем этих средств резко возрастет, если организация культуры по своей правовой форме станет БУНТом – бюджетным учреждением нового типа или АУ – автономным учреждением, нет ни экономических, но социальных оснований. Подтверждением этому является тот факт, что принятый почти три года назад федеральный закон «Об автономных учреждениях» так и не вдохновил ни одно федеральное учреждение культуры перейти на эту организационно-правовую форму. Отличие от ФЗ-83 состояло в одном: по тому закону переход осуществлялся добровольно, по решению коллектива.
Призыв к зарабатыванию денег одним из крайне негативных последствий может иметь коммерциализацию, т. е. ориентацию на прибыль. Что это означает, наглядно демонстрирует индустрия современного шоу-бизнеса. Утрата эстетических критериев есть самоуничтожение искусства как такового, а это намного опаснее, чем идеологические установки.
Существенным недостатком самого процесса законотворчества и экспертной деятельности является отсутствие разделов, анализирующих возможные последствия принимаемых законов. В пояснительных записках к законопроектам, как правило, обозначаются проблемы, которые должен решить предлагаемый закон, цели, во имя которых он принимается. Иногда те или иные положения будущего закона внедряются в определенных пилотных регионах и организациях, чтобы проанализировать результаты и учесть в тексте закона. Но это редкие примеры. Чаще бывает другое: проходит короткое время после принятия закона (1–2 года), и становится очевидным, что в новый закон надо срочно вносить поправки.
На наш взгляд прогнозирование результатов, последствий принимаемых законов может быть темой специальной, прогностической экспертизы. Осуществить ее могут ученые, так как она предполагает проведение специальных исследований. Но такая экспертиза поможет качественно улучшить законотворческую деятельность, сделать принимаемые законы более эффективными по своим результатам.
Попытаемся сделать некоторые обобщения.
Экспертиза законодательной деятельности в сфере культуры необходима, она может и должна способствовать улучшению качества результатов этой деятельности и совершенствованию процесса законодательства. Претензии, которые предъявляет сегодня культурное сообщество к качеству законов о культуре, обоснованы.
В подготовке законодательных и иных нормативных актов, регулирующих культурную деятельность (особенно на стадии разработки концепции), целесообразно более активное участие культурологов, искусствоведов и ученых других областей научного знания, практических работников культуры. В связи с явным недостатком кадров высокой квалификации, работающих в данном направлении, необходимо их объединение (это может быть специальный отдел в одном из научных центров культуры). Способствовать решению проблемы могла бы юридическая специализация культурологов и культурологическая специализация юристов (получение второй профессии или магистратура).
Церковные ценности в музейном хранении
В. А. Шестаков
С начала 2010 г. средства массовой информации периодически обращаются к проблеме возвращения религиозных ценностей. Цитаты выступлений государственных служащих, религиозных деятелей, руководителей государственных музеев соседствуют в репортажах с репликами обывателей, порою далеких от предмета спора. Острая полемика представителей светской и околоцерковной творческой интеллигенции наполнена эмоциями, грозящими разразиться несправедливыми взаимными обвинениями. Предметами спора стали культурные ценности, находящиеся на хранении в государственных музеях. Принят Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», но споры не утихают, а страсти только накаляются.
I. Возвращение религиозным организациям церковного имущества
Настоящему рассмотрению подлежит только та часть религиозной утвари и предметов, а также музеефицированных объектов, которая некогда использовалась при оправлении культа и внесена в государственную часть Музейного фонда РФ (т. е. вписана в книги поступлений государственных музеев Российской Федерации). Проблемы передачи религиозным организациям зданий и сооружений, ранее принадлежавших религиозным общинам, а теперь находящихся в оперативном управлении государственных музеев, регламентирует Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ.
За пределами рассмотрения остаются предметы культа, здания и сооружения, которые до октября 1917 г. принадлежали религиозным организациям Российской империи, а сегодня находятся в собственности частных лиц, акционерных обществ, государственных организаций, причем как в России, так и за ее пределами.
Если исходить из приоритета правовых норм, то возвращение всей совокупности имущества, бывшего ранее в собственности религиозных организаций, можно обозначить как реституцию [67] .
Правовые основы передачи собственности религиозных организаций в общенародную собственность исходят из Декрета СНК РСФСР от 23.01.1918 «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» [1]. В отношении церковного имущества СССР, правопреемником которого является Российская Федерация, именно этот документ регламентирует правовые действия. Настоящий декрет является договором, исполнение которого растянуто по времени [68] . Чтобы определиться с периодом действия декрета, ввиду очевидного правового пробела в Гражданском кодексе Российской Федерации, целесообразно опереться на документы международной организации УНИДРУА, членом которой является РФ. Эти принципы применяются при построении международных договоров и « могут использоваться для решения вопроса, возникающего в случае, когда оказывается невозможным установить соответствующую норму применимого права… могут служить моделью для национального и международного законодательства» [17]. Возврат полученного (реституция) означает, что «При прекращении договора каждая сторона может требовать возврата всего, что она поставила, при условии, что эта сторона одновременно возвращает все, что она получила. Если возврат невозможен в натуре или это неприемлемо, соответствующее возмещение должно быть произведено в денежной форме, когда это является разумным.
