особами, как Адамс, либо добивались господства, будучи антикоролевским народным президентом, как Джефферсон. Мэдисон не был ни одним из них; он не был создан для командования. Ему не хватало ни присутствия, ни статности его прославленных предшественников; более того, как заметил один наблюдатель, во время светских приёмов в Белом доме,
«будучи столь низкого роста, он подвергался опасности быть сбитым с толпы плебеев, и его толкали и пихали, как обычного гражданина».
Мэдисон мог быть общительным в небольших мужских компаниях, где любил рассказывать пикантные истории, но в больших смешанных группах он был застенчив, скован и неловок — «самое необщительное существо на свете», по словам одной из наблюдательниц. Поэтому его общительная жена Долли, которую один английский дипломат охарактеризовал как «некультурную и любящую посплетничать», обычно доминировала на их светских раутах. Когда Мэдисон проводил официальные обеды в качестве президента, Долли, крупная женщина, которая была карликовой по сравнению с мужем, садилась во главе стола, а личный секретарь Мэдисона — у подножия. Сам Мэдисон сидел посередине и таким образом был избавлен от необходимости присматривать за гостями и контролировать ход беседы. Но Долли была настолько встревожена тем, что, по её мнению, Мэдисону не уделялось должного внимания, что организовала исполнение песни «Слава вождю» на государственных приёмах, чтобы пробудить в людях должное уважение, когда её муж входил в комнату. Будучи блестящей вашингтонской хозяйкой, Долли Мэдисон, «президентша», как её называли, создала публичный образ, который соперничал с образом её мужа, который был старше её на семнадцать лет. Её социальные навыки и энергия побудили десятки конгрессменов взять с собой в столицу своих жён, чего они не делали во время президентства Джефферсона.
Благодаря своей замкнутости и ограниченным представлениям о президентстве Мэдисон никогда не мог контролировать Республиканскую партию в той степени, в какой это делал Джефферсон. Он полностью принял республиканский принцип уважения исполнительной власти к народным представителям в Конгрессе, но не приложил необходимых усилий для управления законодательной властью, как это сделал Джефферсон. Он не смог, как заметил один республиканец из Пенсильвании, «приковать людей к своему сердцу, как это делал его предшественник».
Поскольку к 1808 году республиканская фракция Конгресса чётко контролировала выдвижение кандидата в президенты от партии, она пришла к выводу, что президент в какой-то мере является её креатурой. По мере того как Конгресс накапливал власть, уходящую от исполнительной власти, он стремился объединиться в комитеты, чтобы инициировать и контролировать политику. Но развитие системы комитетов лишь ещё больше раздробило правительство на противоборствующие группы интересов. Таким образом, Мэдисон столкнулся с буйным Конгрессом и расколотой Республиканской партией, различные фракции которой выступали против его президентства. Пытаясь добиться единства среди республиканцев, президент позволил своим критикам отказать ему в выборе доверенного союзника, Альберта Галлатина, на пост государственного секретаря. Вместо этого он был вынужден назначить на этот важный пост Роберта Смита, ничем не выдающегося секретаря военно-морского флота в кабинете Джефферсона и человека, совершенно непригодного для должности госсекретаря.
В итоге Мэдисон получил кабинет, значительно более слабый, чем у любого из его предшественников-президентов. Кабинет Мэдисона, как заметил Джон Рэндольф со свойственной ему ядовитой проницательностью, «представляет собой новое зрелище в мире, разделённый сам против себя, и самая смертельная вражда бушует между его главными членами — что может произойти из этого, кроме путаницы, бед и разорения?»
Новый президент сразу же столкнулся с проблемой прекращения эмбарго, которое он хотел сохранить. Вместо него Конгресс принял Акт о невмешательстве 1809 года, который открывал торговлю с остальным миром, но запрещал её с Великобританией и Францией; он также уполномочивал президента возобновить торговлю с любой воюющей стороной, которая отменяла свои торговые ограничения и признавала нейтральные права Америки. С возобновлением торговли с остальным миром открылись широкие возможности для обхода запрета на торговлю с воюющими сторонами, и многие американские корабли отплывали якобы в нейтральные порты, чтобы в итоге оказаться в Великобритании. Поскольку британский контроль над морями не позволял многим американским купцам отправляться во Францию, Акт о невмешательстве фактически благоприятствовал Британии, а не Франции, и Мэдисон оказался в полной растерянности: как он мог принудить Британию к принятию акта, который на самом деле был выгоден бывшей материнской стране? Британия отреагировала на Акт о невмешательстве, издав в апреле 1809 года новые приказы, которые в какой-то мере удовлетворили жалобы американцев, хотя британское правительство всегда неохотно признавало, что идёт на какие-либо уступки.
К сожалению, британский министр в Вашингтоне Дэвид М. Эрскин уже достиг соглашения с правительством Мэдисона, которое не совпадало с мнением британского министерства в Лондоне. Эрскин проигнорировал несколько ключевых инструкций своего правительства, которое, узнав о соглашении, дезавуировало его, включая одну инструкцию, гласившую, что, открывая американскую торговлю с Британией, Соединённые Штаты должны позволить британскому флоту обеспечивать соблюдение американского запрета на торговлю с Францией — унизительное неоколониальное условие, которое Мэдисон категорически отверг. Эти две страны не могли быть более далеки друг от друга. В то время как Америка хотела свободной нейтральной торговли с обеими воюющими сторонами, Британия хотела иметь нейтральные Соединённые Штаты, которые помогли бы ей победить Наполеона.
Обманутый Эрскином в том, что Великобритания отменит свои торговые ограничения, президент Мэдисон в апреле 1809 года объявил, что торговля с бывшей страной-матерью теперь открыта. Когда летом 1809 года Соединённые Штаты узнали, что британское правительство отозвало Эрскина и отказалось от своего соглашения, у страны не осталось другого выбора, кроме как вновь ввести режим невмешательства с Великобританией. Когда министр финансов Галлатин пожаловался, что закон о невмешательстве наносит ущерб пошлинам от торговли и создаёт дефицит федерального бюджета, Конгресс был вынужден вывернуть свою политику наизнанку и вновь открыть торговлю с воюющими сторонами.
Политика республиканцев всегда была поставлена перед дилеммой. Если правительство ограничивало торговлю с Британией, чего хотели Мэдисон и другие республиканцы, оно теряло значительные доходы от пошлин на импорт. При такой потере доходов правительство было бы вынуждено повышать налоги или занимать деньги, чего не хотел ни один республиканец. В качестве выхода из этой дилеммы Мэдисон сначала пытался принять старомодный навигационный закон, Билль № 1 Мейкона (по имени конгрессмена Натаниэля Мейкона из Северной Каролины), который позволял британским и французским товарам входить в американские порты при условии, что они будут перевозиться на американских кораблях. Когда маловероятное сочетание республиканских диссидентов, желавших войны, и федералистов, опасавшихся её, провалило этот законопроект, всё ещё сильно разделённый Конгресс принял в мае 1810 года билль Мейкона № 2. Этот законопроект вновь открывал торговлю как с Великобританией, так и с Францией, с положением о том, что если одна
