Большинство правовых норм носит бессрочный характер, приход же к власти новых субъектов, не проводящих надлежащего анализа действующих правовых норм и принятие ими новых правовых актов и правовых норм, всегда обусловлено появлением правовых коллизий в действующем законодательстве или в подзаконных актах.
Коллизионные правовые нормы по выражению Ю. А. Тихомирова, это – нормы-«арбитры», они составляют своего рода коллизионное право, которое, впрочем, лишь условно можно считать самостоятельной отраслью, ибо его нормы «вкраплены» в другие акты и не существуют изолированно[41].
В Конституции РФ (п. «п» ст. 71) говорится о том, что к ведению Российской Федерации относится «федеральное коллизионное право». Оно и призвано урегулировать возможные противоречия в различных правовых отраслях.
Выступая в мае 1996 г. на Всероссийском конгрессе по правовой реформе, Президент РФ обратил внимание на внутреннюю противоречивость российского законодательства, подчеркнув, что «оно приобрело сегодня особо острый характер. Противоречия существуют не только между отдельными отраслями права, которые в последние годы развивались разными темпами, но даже между конкретными нормами внутри одного закона. Противоречивость законодательства все больше затрудняет реализацию принятых законов. Она служит питательной средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти»[42].
Реализация финансово-правовых норм сопровождается огромным количеством юридических конфликтов, вызванных различными причинами. Вместе с тем процесс совершенствования системы финансового законодательства не может до конца устранить коллизии правовых норм или противоречия между отдельными правовыми актами. Стремление государства увеличить объем публичной финансовой деятельности и регулирующих ее правовых актов, неизбежно будет порождать правореализационные споры, составляющие понятие правового конфликта. Урегулировать разногласия или максимально нейтрализовать их негативные последствия возможно посредством использования механизма разрешения юридических конфликтов[43]. Построение системы финансового права на основе объективно существующих финансовых отношений дает возможность правильного применения финансово-правовых норм и таким образом содействует укреплению законности и выполнению финансовым правом регулирующей и охранительной функций.
Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов – это система взаимосогласованных правовых процедур (средств, способов), позволяющая выявить причины конфликта, осуществить его формализацию и идентификацию, принять адекватные меры по разрешению и последующему предотвращению противоборства субъектов финансового права без обращения к органам судебной власти.
Сферой возникновения финансово-правовых конфликтов, отмечает Ю. А. Крохина, являются общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Результатом возникшего противоборства сторон становится конфликтное финансовое правоотношение, отличающееся от позитивного финансового правоотношения противоречивыми интересами сторон. Однако наличие противоположных (а иногда и антагонистических) интересов у субъектов финансовых правоотношений еще не означает трансформации общественной связи между ними в юридический конфликт. Финансово-правовой конфликт будет иметь место лишь при возникшем противоборстве субъектов, т. е. при осуществлении обеими сторонами «разновекторных» деяний (действий или бездействия)[44].
Объективная сторона финансово-правового конфликта выражается в форме действий или бездействия, основным мотивом совершения которых выступает нежелание соблюдать права и интересы противоположного субъекта. Следовательно, основой применения правовых процедур, направленных на разрешение финансово-правового конфликта будет выступать сложный юридический состав – совокупность юридических фактов в виде действий сторон конфликтных финансовых правоотношений или неправомерного бездействия одной из сторон[45].
Подобно самому юридическому конфликту в финансовой сфере механизм его правового регулирования не является статическим и состоит из определенных элементов. Важнейшим атрибутом здесь выступают процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов, сопровождающие завершающую стадию противоборства и в концентрированном виде отражающие эффективность влияния права на общественные отношения в финансовой сфере. Наличие юридических процедур должно быть одним из основных элементов правового режима финансово-правового конфликта, поскольку без их наличия большинство финансовых правоотношений не будут иметь гарантии осуществления, а возникшие финансово-правовые споры не получат механизма правовой реализации.
Противоположность имущественных интересов субъектов финансового права, их дифференцированное отношение к публичной финансовой деятельности, видовое и количественное многообразие объектов финансово-правового регулирования придают финансово-правовым конфликтам различные характер и мотивацию. Видовое многообразие финансово-правовых конфликтов предполагает выработку оптимальных правовых средств, предназначенных для устранения противоборства сторон. Существенное значение в решении данного вопроса имеет классификация финансово-правовых конфликтов по различным основаниям[46], в частности:
по видам субъектов – конфликт между территориальными, коллективными или частными (индивидуальными) субъектами финансовых правоотношений. Межсубъектные финансово-правовые конфликты остро проявляются в бюджетных отношениях, отношениях в процессе осуществления финансового контроля, валютного регулирования и др.;
по видам общественных отношений, регулируемых финансовым правом, – конфликты возникают в сфере налоговых, бюджетных, денежно-кредитных, валютных и иных отношений.
Каждый вид финансово-правового конфликта, в соответствии со своими особенностями, требует адекватного механизма правового регулирования. Неотъемлемым элементом механизма правового регулирования выступают особые правовые средства (процедуры) его разрешения.
Общей теорией права, на основе достижений социологических наук, выработаны два способа разрешения юридических конфликтов: разрешение конфликта самими участниками и разрешение конфликта посредством вмешательства третьей стороны.[47] В качестве процедур преодоления противоборства сторон различные отрасли права используют неформальные средства (переговоры, посредничество, обращение к арбитру) и юридические средства (использование ветвями власти механизма сдержек и противовесов, согласительные процедуры, судебное рассмотрение).
Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов имеет определенные особенности, отражающие приоритет властного правового воздействия на финансовые отношения и их публичный характер. Потенциально стороны финансово-правового конфликта имеют возможность урегулировать возникшее противоборство неформальными процедурами, однако участие государства или муниципального образования в качестве обязательного субъекта финансового правоотношения в совокупности с преимущественно императивным методом правового регулирования не позволяет говорить о широком использовании и высокой эффективности перечисленных мер.
В современных условиях финансовой деятельности государства и муниципальных образований наибольшее значение имеют юридические средства разрешения финансово-правовых конфликтов. Необходимо отметить, что эти процедуры нормативно закреплены Конституцией РФ, которая легализовала возможность противоборства различных субъектов права и, как следствие, предусмотрела правовые средства разрешения конфликтов (см., например, ст. 35, 57, 105 и др.). Финансовое право, как и любая другая отрасль права, имеет конституционные основы, поэтому разрешение финансово-правовых конфликтов осуществляется на основе конституционно предусмотренных процедур, особенности и порядок применения которых детализируются финансовым законодательством.
Процедура разрешения финансово-правового конфликта – это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий уполномоченных субъектов финансового права в целях прекращения конфликтного финансового правоотношения.
Правовые средства, используемые в механизме регулирования юридических конфликтов, выполняют различные функции, отражающие динамику противоборства сторон. Функциональные особенности позволяют классифицировать такие процедуры следующим образом:
