§ 3. Особенности правового обеспечения регионального бюджетного процесса
Одним из основных бюджетных институтов регионального финансового права является институт регионального бюджетного процесса, от которого во многом зависит политическая, экономическая и социальная стабильность как отдельного региона, так и государства в целом.
Бюджетно-процессуальные отношения отличаются тем, что не существуют в реальности, а появляются вместе с правовыми нормами, устанавливающими и регулирующими эти отношения[279]. Более того, важно отметить, что бюджетно-процессуальные отношения, в отличие от бюджетных отношений не существуют постоянно, а лишь возникают по мере необходимости и на строго определенный законодательством период времени. В связи с этим особое значение имеет четкое правовое регулирование бюджетно-процессуальных отношения, строгое упорядочение правовых норм, регламентирующих институт регионального бюджетного процесса.
Основы регулирования регионального бюджетного процесса были заложены еще в советский период. Так, М.И. Пискотин в своей работе «Советское бюджетное право» впервые уделил внимание проблемам бюджетного процесса союзных и автономных республик[280]. Позднее В.В. Бесчеревных в работе «Компетенция СССР в области бюджета»[281] также затрагивал проблемы бюджетного процесса административно-территориальных образований. Также вопросы организации бюджетного вопросы на территориальном уровне в СССР рассматривались в статье Н.И. Химичевой «О бюджетных правах областного совета депутатов трудящихся», а также в других трудах[282].
Большинство современных работ, связанных с бюджетным процессом, как правило, захватывают федеральный уровень или уровень местного самоуправления, обходя уровень субъектов Российской Федерации, который в свою очередь имеет ряд особенностей и проблем в его правовом регулировании и организации. Стоит отметить, что проблемы бюджетного процесса в регионах стали предметом различных исследований, как по праву[283], так и по экономике[284] и политике[285]. Несмотря на значительный научный интерес к данной проблеме, говорить о его полной изученности не приходится.
Что касается правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации, то в ст.6 БК РФ закреплено понятие бюджетного процесса: это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Следовательно, легальное понимание бюджетного процесса включает в него как материальные, так и процессуальные отношения.
Что касается понятия «региональный бюджетный процесс», то изучив законы о бюджетном процессе субъектов Российской Федерации установлено, что 55 % субъектов Российской Федерации вообще не дают в своих нормативных правовых актах определения регионального бюджетного процесса, 24 % – отсылают к БК РФ, 11 % – используют понятие идентичное тому, что прописывает БК РФ, и наконец, 10 % – дают такое же определение, добавляя в нему бюджеты территориального государственного внебюджетного фонда.
В литературе отмечается, что «бюджетный процесс – это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона – закона о бюджете на предстоящий финансовый год»[286]. Существует мнение, что при определенном понимании бюджетный процесс означает движение бюджета как особого плана[287].
В целом важно понимать, что региональный бюджетный процесс представляет собой по сути то же самое, что и бюджетный процесс на уровне Российской Федерации, но в отдельно взятом публично-территориальном образовании. Целью регионального бюджетного процесса является бюджет соответствующей территории, который возникает и изменяется в ходе того, как стадии бюджетного процесса сменяют друг друга.
Итак, региональный бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации и его субъектов деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов региональных бюджетов, утверждению и исполнению региональных бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности в отдельно взятом публично-территориальном образовании.
Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти независимо от их принадлежности к законодательной, исполнительной или даже судебной власти.
Так, в Определении Тюменского областного суда от 28 июля 2014 г. № 33-3439/2014 определено, что перечень участников бюджетного процесса является закрытым, а граждане не являются участниками бюджетного процесса. Суд прекратил производство по заявлению гражданина о признании незаконными бездействия государственного органа законодательной власти субъекта РФ по распоряжению истца, решения должностного лица государственного служащего – подписания губернатором субъекта РФ закона об областном бюджете, возложении обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение его прав, исполнить его распоряжение[288].
Характер компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений определяется, прежде всего, федеративным устройством России. При этом учитываются особенности финансовой деятельности, требующие обеспечения в этой области более высокой степени централизации, чем в ряде других сфер государственной деятельности[289].
Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса. Стадия бюджетного процесса – это обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое[290]. Стадии регионального бюджетного процесса имеют строгую очередность, осуществляются последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. На каждой стадии бюджетного процесса решаются те вопросы, которые не могут быть решены либо в другое время, либо на другой стадии.
Составление проекта бюджета – это первая, начальная стадия регионального бюджетного процесса в Российской Федерации.
Стадия составления проекта бюджета охватывает собой разработку исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год по тем показателям, которые установлены бюджетным законодательством.
На стадии составления проекта бюджета точность оценки возможностей по сбору доходов, привлечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и обоснованность их распределения между статьями расходов создают предпосылки для успешной реализации всех последующих стадий бюджетного процесса[291].
Стадия составления проекта бюджета должна не только создавать надежные предпосылки для стабильного исполнения бюджета строго в соответствии с требованиями целевого использования бюджетных средств, но также обеспечивать результативность расходования бюджетных средств и прозрачность для общества бюджетной деятельности публично-правового образования[292].
Составление проекта регионального бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, ежегодном послании Губернатора области о социально-экономическом и общественно-политическом положении в данном субъекте; прогнозе социально-экономического развития субъекта, его основных направлениях бюджетной и налоговой политики, бюджетном законодательстве Российской Федерации и субъектов.
Интересен тот факт, что в законах, регулирующих бюджетный процесс в Республике Коми и Самарской области, отсутствует глава, регламентирующая стадию составления проекта бюджета. В Республике Коми есть статьи, посвященные среднесрочному финансовому плану, порядку и срокам составления республиканского бюджета, но они почему-то находятся в гл.11 «Рассмотрение и утверждение законов о республиканском бюджете и о бюджете фонда»[293]. В Самарской области гл.11 «Составление проекта областного бюджета» вообще утратила силу[294].
