Составление проекта регионального бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, ежегодном послании Губернатора области о социально-экономическом и общественно-политическом положении в данном субъекте; прогнозе социально-экономического развития субъекта, его основных направлениях бюджетной и налоговой политики, бюджетном законодательстве Российской Федерации и субъектов.
Интересен тот факт, что в законах, регулирующих бюджетный процесс в Республике Коми и Самарской области, отсутствует глава, регламентирующая стадию составления проекта бюджета. В Республике Коми есть статьи, посвященные среднесрочному финансовому плану, порядку и срокам составления республиканского бюджета, но они почему-то находятся в гл.11 «Рассмотрение и утверждение законов о республиканском бюджете и о бюджете фонда»[293]. В Самарской области гл.11 «Составление проекта областного бюджета» вообще утратила силу[294].
На первой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории, ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможности аккумулирования денежных средств, а также потребности в их распределении и использовании[295].
Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок)[296].
Согласно Федеральному закону от 30 сентября 2015 г. № 273-Φ3 для субъектов Российской Федерации при составлении и утверждении проектов бюджетов субъектов на 2016 г. в части планового периода перестали применяться[297] положения Бюджетного кодекса РФ (за исключением положений о прогнозе социально-экономического развития, об основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики). Однако соответствующие поправки в региональные законы о бюджетном процессе, касающиеся планового периода, в этот период произведены не были[298]. Это можно объяснить тем, что плановый период как таковой никто не отменяет, и бюджет 2017 г. его предусматривает.
На самом деле трехлетнее бюджетное планирование на деле оказывается не более чем фикцией, поскольку Законы о бюджете хоть формально и принимаются на три года (финансовый год и плановый период), действуют они только в пределах текущего финансового года. Показатели, предусмотренные законом на остальные два года (плановый период), в самом этом плановом периоде (когда он наступал), по сути, не применялись и не учитывались даже при составлении проектов законов предыдущих лет. Важно также понимать, что значительная часть бюджетов субъектов Российской Федерации напрямую зависит от объема дотаций из федерального бюджета, что делает предварительные расчеты бессмысленными при, например, сокращении размера дотаций.
Составлением проекта бюджета субъекта Российской Федерации занимаются соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Какие непосредственно органы будут осуществлять разработку проекта регионального бюджета, субъекты определяют сами[299].
Фактическим составлением проекта бюджета занимается непосредственно финансовый орган субъекта. Правительство работает с уже готовым проектом. Оно занимается распределением денежных средств, финансовым согласованием.
В законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете должны содержаться его основные характеристики, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) регионального бюджета. Устанавливаются перечень главных администраторов доходов регионального бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год; общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году; источники финансирования дефицита регионального бюджета; верхний предел государственного внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием, в т. ч. верхнего предела долга по государственным гарантиям.
Далее государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вносит в законодательный орган проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов это делает Губернатор или Глава республики[300]. Однако это может делать Правительство субъекта[301] и даже Министерство финансов[302], что само по себе лишает проект бюджета субъекта дополнительных элементов контроля со стороны других участников бюджетного процесса.
Одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный орган представляются основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации; предварительные итоги его социально-экономического развития за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета субъекта на очередной финансовый год; пояснительная записка к проекту бюджета субъекта; методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государственного долга на конец очередного финансового года; проект программы государственных внутренних заимствований на очередной финансовый год; проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год; проекты программ государственных гарантий на очередной финансовый год; проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год; оценка ожидаемого исполнения бюджета субъекта на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; иные документы и материалы, предложенные законодательными и исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации, органами судебной системы. Во многих регионах данный перечень разнится.
Стадия составления проекта бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса Российской Федерации. Следовательно, она должна иметь свое логическое завершение, итоговый документ – юридический факт, отражающий окончание данной стадии и начало другой. Для стадии составления проекта бюджета это будет составление органом исполнительной власти субъекта проекта бюджета и передача в его окончательном виде на утверждение органу законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Отличительной особенностью регионального бюджетного процесса является проведение публичных слушаний проекта бюджета субъекта. Они проводятся с целью выявления и учета общественного мнения, интересов жителей региона при реализации государственной политики и решения наиболее значимых проблем экономического и социального развития субъекта Российской Федерации.
Институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций. При реализации института публичных слушаний их участники не утверждают нормативные решения, правомочие на принятие которых принадлежит компетентным органам и должностным лицам, а лишь вырабатывают рекомендации для этих органов. Поэтому подход, представленный в ряде научных публикаций, согласно которому институт публичных слушаний является институтом непосредственной демократии[303], концептуально не обоснован. Рекомендательный характер процедуры публичных слушаний оправдан, поскольку общественность не всегда объективна и способна компетентно судить о бюджетном процессе. Хотя публичные слушания и носят рекомендательный характер для органов власти, в чью компетенцию входит решение обсуждаемых вопросов, они обязательны для рассмотрения и учета при принятии соответствующего решения. Такой учет не должен быть формальной процедурой рассмотрения результатов публичных слушаний – в противном случае реализация этого института будет восприниматься населением исключительно как мероприятие, направленное на создание видимости обсуждения с гражданами общественно значимых проблем за их же счет. Поэтому в случае невозможности учесть коллективное мнение участников публичных слушаний рекомендации, принимаемые на них, могут быть отклонены органом власти при условии опубликования им мотивированного обоснования такого отклонения в порядке, предусмотренном для публикации правовых актов[304].
