Важнейшей специфической особенностью механизма государственного управления является его закрепление в правовой форме. Правовое регулирование управленческих отношений в сфере государственного управления помимо нормативно-правовой основы включает управленческие правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей сторонами данных отношений, а также конкретное правовое опосредование в отдельных отраслях и сферах.
Но юридическая составляющая механизма государственного управления дополняется социальной составляющей. Эффективность управленческой практики определяется прогрессивными изменениями в социально-экономической сфере.
Государство, являясь субъектом управления, оказывает определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявления почти все исследователи выделяют заложенную в нем мощную властную силу [5, с. 36]. Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Власть есть средство функционирования людей любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в нем воле.
Власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали, где все это несравнимо с государственной властью, которая имеет правовую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею [5, с. 37].
Специфическое свойство государственного управления – это его распространенность на все общество, оно распространяется даже за его пределами, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих решений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. В некоторой степени тоталитарное государство пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом, поскольку всегда оставалась, хотя и незначительная, сопротивляющаяся часть населения. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательства устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой [5].
Государство регулирует общественные отношения, управляет обществом от имени общества. В этом заключается сущность его социального предназначения, Для продолжения существования человеческого общества необходимо обеспечивать постоянное производство и воспроизводство общественной жизни, что достигается наличием социального управления. Назначение государства как любой особой организации власти заключается в управлении процессами реализации стоящих перед обществом задач. Практически все проблемы теории государства прямо или косвенно связаны с сущностью государства, поскольку без помощи государства нельзя решить ни политических, ни экономических, ни социальных и других проблем общества.
Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них – большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.
Таким образом, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на систему общественных отношений с целью их упорядочения и планомерного развития, опирающееся на его властную силу [5]. Любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, так как неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управления в том, что оно объединяет в логическую целостность, по крайней мере, три момента:
– государство рассматривается как системно организованный субъект управления;
– общество адекватно воспринимает управляющие воздействия со стороны государства и реагирует на них;
– управляющие воздействия образуют активные взаимосвязи между государством и обществом.
Государственное управление можно рассматривать как осуществляемую на профессиональной основе деятельность особой группы людей в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав граждан по предоставлению общественных услуг в целях построения правового социально ориентированного государства.
Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления.
Отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).
Сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:
• во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства и обеспечении прав и свобод граждан;
• во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
• в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
1.2. Методологическая основа теории государственного управления
Методологическую основу теории государственного управления необходимо начать рассматривать с понятия методологии. Это не только совокупность познания, но и принципов – философско-социологических, политологических и других общенаучных – и обосновывающих их теорий. Методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.
