Читаем без скачивания Гражданство: Россия и СНГ - Мария Варлен

Возникновение коллизий приводит к спорам между государствами, и для их цивилизованного решения заключаются международные договоры. При условии соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права международные договоры являются эффективным средством предотвращения споров между конкретными государствами, заключившими договор.

Значение гражданства в международном праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения2.

Говоря о пути разрешения такого рода споров, В. М. Гессен писал: «Не подлежит никакому сомнению, что прямой и кратчайший путь, ведущий к указанной цели, – путь международных соглашений»3.

Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была принята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданства различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатридов перед государством, гражданством которого лицо также обладает, и другое.

Сейчас отмечается тенденция интенсивности процессов взаимопроникновения и влияния друг на друга международного и внутригосударственного права.

С одной стороны, именно внутреннее право определяет позицию государства на внешнеполитической арене и, соответственно, обуславливает развитие международного права.

Как отмечает А. Б. Аксенов, гражданство регулируется внутренним законодательством государства и именно это определяет круг лиц, которые должны или не должны являться его гражданами. Так происходит и в случаях правопреемства государств, так как внутреннему праву государства-предшественника надлежит определить, кто утратил его гражданство в результате данного изменения, а внутреннее право государства-преемника определяет лиц, приобретших его гражданство4.

С другой стороны, в последнее десятилетие по некоторым крупным блокам общественных отношений, регулируемых как национальным, так и международным правом, влияние последнего стало резко возрастать, что проявилось и в сфере разработки новых правовых принципов в этих областях, и в сфере разработки более совершенных механизмов реализации таких норм и принципов.

Международное право в определенной степени оказывает влияние и на содержание гражданства. Это влияние может быть негативным и позитивным.

Негативное влияние, по мнению С. В. Черниченко, заключается в том, что установленные права и обязанности между государством и иностранными лицами и между государством и его гражданами, которые противоречат общепризнанным принципам международного права, недопустимы. Ряд авторов указывает на негативную роль международного права в вопросах гражданства, имея в виду, что общие принципы международного права в указанных вопросах ограничивают дискреционные полномочия государства.

Позитивное влияние – государства должны с точки зрения международного права предоставить своим гражданам основные права и свободы5.

Хоть государства и регулируют все вопросы приобретения или утраты гражданства по их усмотрению, это не означает, что они могут игнорировать общепризнанные международно-правовые принципы в области регулирования гражданства и устанавливать порядок и критерии его приобретения (утраты) произвольно.

Я. Броунли отмечает: «Существует общая обязанность приводить внутренне право в соответствие с международно-правовыми обязательствами».

Задачей международного права является установление правил, которые государства в случае их участия в тех или иных специальных международных соглашениях должны соблюдать при внутреннем регулировании гражданства, а целью – оказание помощи данным государствам в решении проблем распределения между ними физических лиц.

Правовое содержание и значение института гражданства дает основание для вывода о регламентации данного института нормами трех отраслей права: государственного, административного и международного.

Международное право по своей сущности является межгосударственным и не регулирует непосредственно поведение конкретных лиц. Физические лица не могут быть его субъектами. Тем не менее международное право оказывает существенное влияние на их правовое положение. Это влияние проявляется в том, что государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств или реализуя свои права международного характера, наделяет индивидов, находящихся в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах межнационального законодательства. В этом контексте можно говорить о статусе гражданина в международном праве.

Чаще всего межгосударственные права и обязанности, осуществление которых оказывает влияние на положение индивидов, связаны с их гражданством. Иначе говоря, индивид может, к примеру, воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Поэтому, характеризуя положение личности в международно-правовых отношениях, надо в первую очередь обратиться к вопросам гражданства.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.

Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством6.

Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в законе, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г. (ст. 51).

Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере7.

Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Вслед за Конституцией Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 2), что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вопросы гражданства преимущественно относятся к области внутригосударственного права, но в настоящее время их международно-правовое значение возрастает. Причина этого – сближение всех членов мирового сообщества, создание региональных союзов, в том числе и создание Содружества Независимых Государств, и, соответственно, усложнение межгосударственных отношений, сопровождающихся иммиграциями и эмиграциями, что приводит к увеличению количества споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или отдельных групп населения (беженцы, вынужденные переселенцы, апатриды и т. д.).

Конкретным примером имплиментации международных норм и принципов служит рекомендательный нормативно-правовой акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ8.

Ассамблея призвала государства – участников Содружества использовать положения, закрепленные в этом акте, в национальном законодательстве участников. Они также должны стать основой при заключении международных договоров.

Положения данного рекомендательного акта основывались на общепринятых нормах международного права. Так, в ст. 2 названного акта закреплен один из главных принципов Всеобщей декларации прав человека (п. 1 ст. 15), Международного пакта о гражданских и политических правах (п. З ст. 24), Конвенции о правах ребенка (п. 1 ст. 7). «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».